這是PPP重大變化！明確PPP支出不再是政府債務(wù)，不再是財(cái)政10%紅線監(jiān)管范圍
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圖片來源：圖蟲創(chuàng)意
隨著10月31日政治局會議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“六個(gè)穩(wěn)定”，基建補(bǔ)短板的功能越發(fā)重要，重啟大基建，正是擴(kuò)大內(nèi)需的重要一環(huán)。
但是在財(cái)政政策發(fā)力加快項(xiàng)目審批的同時(shí)，加大社會資本投入也越來越被重視。PPP一頭連著財(cái)政資金，一頭連著社會資本，是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段之一。
今天財(cái)政部政府和社會資本合作中心主任焦小平透露，政府和社會資本合作項(xiàng)目（PPP），政府中長期支付責(zé)任不是政府負(fù)債了，不再是財(cái)政10%紅線監(jiān)管范圍。我們簡單劃一下重點(diǎn)：
1、10%政府支出責(zé)任不是隱形債務(wù)。
2、不會再次出現(xiàn)PPP入庫項(xiàng)目大幅波動情況。
3、PPP是規(guī)范政府債務(wù)"堵后門，開前門"的重要舉措。
4、10%政府支出責(zé)任必須納入預(yù)算，地方政府必須履約。
5、至10月底，全國2851個(gè)縣區(qū)僅6個(gè)縣區(qū)政府支出責(zé)任超出10%。
PPP，即政府和社會資本合作，旨在打破壟斷、放寬準(zhǔn)入、鼓勵(lì)競爭，允許社會資本投資、建設(shè)、運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)項(xiàng)目。根據(jù)財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺統(tǒng)計(jì)，截至2018年10月末，近5年來，全國已有4302個(gè)PPP項(xiàng)目簽約落地，帶動投資6.6萬億，涵蓋市政工程、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等19個(gè)領(lǐng)域一大批基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和基本公共服務(wù)項(xiàng)目投入運(yùn)營服務(wù)。
此前，財(cái)政部為了控制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政可持續(xù)性，明確了財(cái)政承受能力10%的紅線，即每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，近些年財(cái)政部一直加大10%紅線監(jiān)管力度。
2017年下半年以來，財(cái)政部在全國范圍內(nèi)開展PPP項(xiàng)目庫集中清理整頓，防止地方政府把PPP異化為新的融資手段，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。各地累計(jì)清理退庫2428個(gè)項(xiàng)目、涉及投資額2.9萬億元，整改完善2005個(gè)項(xiàng)目、涉及投資額3.1萬億元。
但是，8月份之后，在“六個(gè)穩(wěn)定”指引下，刺激基建對沖經(jīng)濟(jì)下滑的需求越來越強(qiáng)，PPP被認(rèn)為是進(jìn)一步加大投入的重要抓手。中央陸續(xù)發(fā)文，明確PPP 項(xiàng)目形成的中長期財(cái)政支出不屬于地方政府隱性債務(wù)，為PPP進(jìn)一步放大規(guī)模打開綠燈。
焦小平講話透露了什么？看五個(gè)重點(diǎn)
11月22日，由財(cái)政部指導(dǎo)的“2018第四屆中國PPP融資論壇”今天在上海舉行。財(cái)政部政府和社會資本合作（PPP）中心主任焦小平表示，2017年至2018年，對PPP來說是刮骨療毒的一年。“非常感謝黨中央、國務(wù)院的決策部署，及時(shí)剎住了PPP亂象。“他說，在PPP改革中，部分地方出現(xiàn)了泛化、異化等不規(guī)范發(fā)展問題。自2017年以來，全國開展了PPP項(xiàng)目庫集中清理工作。
焦小平表示，2017年全國金融工作會議后，財(cái)政部按照黨中央、國務(wù)院的部署，迅速行動，全面清理整頓PPP市場，剎住了泛化、異化亂象。
焦小平表示，自去年8月份以來，財(cái)政部開展了PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的全面核查工作，把PPP項(xiàng)目支出責(zé)任全面納入各級政府財(cái)政預(yù)算，對于PPP項(xiàng)目支出超出本地一般公共預(yù)算支出比例10%紅線的地區(qū)，堅(jiān)決停止新項(xiàng)目入庫。目前在全國2461個(gè)已實(shí)施PPP項(xiàng)目的地區(qū)，僅有6個(gè)地區(qū)的財(cái)政支出責(zé)任占比超過10%紅線，“PPP整體風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)控制在安全區(qū)間內(nèi)。”
據(jù)財(cái)政部公布，為防范PPP被泛化濫用，去年下半年以來，財(cái)政部在全國范圍內(nèi)開展PPP項(xiàng)目庫集中清理整頓，防止地方政府把PPP異化為新的融資手段，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。各地累計(jì)清理退庫2428個(gè)項(xiàng)目、涉及投資額2.9萬億元，整改完善2005個(gè)項(xiàng)目、涉及投資額3.1萬億元。
焦小平表示，下一步，財(cái)政部將配合司法部加快推進(jìn)PPP條例出臺。他還透露，財(cái)政部即將下發(fā)規(guī)范PPP發(fā)展的相關(guān)意見。相關(guān)意見在明確10%的指出紅線絕對不能打破的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)依法合規(guī)的10%支出紅線以內(nèi)的PPP支出責(zé)任并不屬于隱性債務(wù)。并且，意見還強(qiáng)調(diào)依法合規(guī)的PPP財(cái)政支出責(zé)任必須要納入預(yù)算。“政府要帶頭履約。”
從上述內(nèi)容來看，我們簡單梳理了一下，劃出了5個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容，供大家參考：
1、10%政府支出責(zé)任不是隱形債務(wù)。
2、不會再次出現(xiàn)PPP入庫項(xiàng)目大幅波動情況。
3、PPP是規(guī)范政府債務(wù)"堵后門，開前門"的重要舉措。
4、10%政府支出責(zé)任必須納入預(yù)算，地方政府必須履約。
5、至10月底，全國2851個(gè)縣區(qū)僅6個(gè)縣區(qū)政府支出責(zé)任超出10%。
”92號文“一周年后，PPP清理整頓告一段落
中國自2014年9月起開始大規(guī)模地推廣PPP模式，短短兩年間，入庫項(xiàng)目超過1萬個(gè)，進(jìn)入執(zhí)行階段的近千個(gè)，可謂超速發(fā)展。
經(jīng)過近四年的快速發(fā)展，中國已經(jīng)成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。截至2017年9月底，中國已進(jìn)入開發(fā)階段的PPP項(xiàng)目達(dá)6778個(gè)，總投資約10.1萬億元，特別是2017年二季度，PPP更是大爆發(fā)，創(chuàng)下季度新高。但是，在2017年中央去杠桿的宏觀政策之下，2017年下半年開始對于嚴(yán)堵地方舉債融資“后門”、“偏門”的政策頻出，中央對于地方債務(wù)限制呈現(xiàn)出一個(gè)嚴(yán)格的態(tài)勢。
初步統(tǒng)計(jì)顯示，在2017年至2018年上半年期間，由財(cái)政部、國資委、發(fā)改委等部位出臺的關(guān)于PPP規(guī)范融資方面，相關(guān)配套文件就有8部之多。
2017年4月 財(cái)政部等6部委
《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》 （50號文）
2017年6月 財(cái)政部
《關(guān)于堅(jiān)決遏制地方以地方購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（87號文）
2017年11月 財(cái)政部
關(guān)于規(guī)范政府和社會資本 (PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知（92號文）
2017年12月 財(cái)政部
關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的通知
2017年12月 國資委
關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知 （192號文）
2018年1月 保監(jiān)會、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布
關(guān)于加強(qiáng)保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理 支持防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)意見
2018年2月 發(fā)改委
關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債務(wù)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知
2018年2月 財(cái)政部
關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知
2018年3月 財(cái)政部
關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知（23號文）
從這些文件內(nèi)容來看，呈現(xiàn)逐步升級態(tài)勢。從嚴(yán)查地方政府融資擔(dān)保，到清理PPP入庫項(xiàng)目，最終上升到國有金融企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目融資時(shí)，不得為地方政府違法違規(guī)或變相舉債提供支持。
其中，2017年11月份，財(cái)政部發(fā)布的92號文，被市場普遍認(rèn)為是規(guī)范PPP的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，市場影響巨大，被稱為“史上最嚴(yán)新規(guī)”。按照92號文的規(guī)定，此次項(xiàng)目庫集中清理的完成時(shí)限是2018年3月31日。各省級財(cái)政部門應(yīng)于該日期前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫集中清理工作。清理大限過后，超過2000個(gè)項(xiàng)目被清理出PPP項(xiàng)目庫，新疆、內(nèi)蒙古、云南等地成為“重災(zāi)區(qū)”。
過去幾年，PPP一直是基建投資持續(xù)高速增長的利器。然而，到了2018年，經(jīng)歷了粗放式快速擴(kuò)張后的PPP，開始進(jìn)入了規(guī)范發(fā)展階段。由于PPP模式是基建投資的落地方式之一，清理PPP 涉及的基建項(xiàng)目對投資的沖擊較大。2018年，進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段的PPP項(xiàng)目投資不可避免出現(xiàn)整體回落，因此，2018年嚴(yán)監(jiān)管PPP主導(dǎo)下的“鐵公基”基建投資出現(xiàn)繼續(xù)回落。
迎來重大轉(zhuǎn)機(jī)，PPP還有多大空間？
不過，進(jìn)入2018年下半年以來，對于PPP項(xiàng)目的規(guī)范嚴(yán)審，告一段落，在中央政治局會議7月底和11月底兩次會議，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“六個(gè)穩(wěn)定”后，發(fā)改委要求加快推進(jìn)基建投資，基建補(bǔ)短板的功能越發(fā)重要，PPP一頭連著財(cái)政資金，一頭連著社會資本，是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段之一。
統(tǒng)計(jì)顯示，10月一個(gè)月內(nèi)，全國新增執(zhí)行階段PPP項(xiàng)目金額3125億元，同比大增525%，10月末項(xiàng)目落地率52.0%，環(huán)比出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。
8月5日
國務(wù)院辦公廳 印發(fā)全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知，要求司法部、發(fā)改委、財(cái) 政部三部委在2018年底前制定出臺上述《PPP條例》，該《條例》的完善將從頂層立法的角度進(jìn)一步推動PPP的良性發(fā)展。
9月6日
發(fā)改委表示，鼓勵(lì)民間資本采取多種方式規(guī)范參與PPP項(xiàng)目。PPP模式是民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的重要方式。我們鼓勵(lì)各地分類施策，對商業(yè)運(yùn)營潛力大、投資規(guī)模適度、適合民間資本參與的PPP項(xiàng)目，支持民間資本控股；對投資規(guī)模大、合作期限長、工程技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目，鼓勵(lì)采取混合所有制、聯(lián)合投標(biāo)體等多種方式參與PPP項(xiàng)目。
9月15日
近日，財(cái)政部向各省財(cái)政部門發(fā)出了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會資本合作(PPP)工作的實(shí)施意見(征求意見稿)》，明確指出PPP項(xiàng)目形成的中長期財(cái)政支出不屬于地方政府隱性債務(wù)。
10月31日
國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》明確表示，對經(jīng)核查符合規(guī)定的PPP項(xiàng)目加大推進(jìn)力度，積極推動符合條件項(xiàng)目發(fā)行債券、規(guī)范開展資產(chǎn)證券化。
11月10日 財(cái)政部
財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)中國政企合作投資基金管理的通知》要求中國PPP基金要積極支持和服務(wù)國家重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域，加大對健康、文化和旅游等公共服務(wù)行業(yè)投入；注重區(qū)域、領(lǐng)域均衡，加大對西部偏遠(yuǎn)區(qū)域、東北省份的支持力度；對民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目要給予傾斜。不能只投大不投小、投發(fā)達(dá)不投欠發(fā)達(dá)地區(qū)、投國企參與的不投民企參與的PPP項(xiàng)目。
11月15日 財(cái)政部
財(cái)政部發(fā)布《政府會計(jì)準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》明確未來發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的義務(wù)不屬于現(xiàn)時(shí)義務(wù)，不應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為負(fù)債；此外，負(fù)債定義要求滿足該義務(wù)的金額能夠可靠地計(jì)量，但PPP項(xiàng)目不能約定固定回報(bào)，需要根據(jù)公共服務(wù)的績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行支付，所以簽訂合同時(shí)并不存在可靠金額的支付義務(wù)，因此PPP未來支出責(zé)任并非政府的負(fù)債。
顯然，從上述進(jìn)展情況來看，從8月份以來，在”六個(gè)穩(wěn)定“指引下，政府對于PPP項(xiàng)目鼓勵(lì)越來越多，并且從根源上明確了PPP政府支出不屬于政府負(fù)債，且并在政府會計(jì)準(zhǔn)則中進(jìn)一步明確，可謂用心良苦。
地方政府債務(wù)重重 ，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是關(guān)鍵
在去杠桿時(shí)期，地方政府債務(wù)規(guī)模備受各界關(guān)注。
有測算數(shù)據(jù)顯示，目前披露的地方城投信貸約30萬億，平臺債券7.2萬億，非標(biāo)8萬億，共計(jì)約45萬億左右，地方債券18萬億，再加上ppp承諾回購和政府購買服務(wù)等隱性債務(wù)，整個(gè)地方債務(wù)盤子估計(jì)80-90萬億左右。如果加上中央政府負(fù)債13萬億元，可能導(dǎo)致中國政府全口徑債務(wù)占GDP比重超過100%。
這也是為什么2017年下半年以來把地方政府債務(wù)作為去杠桿重點(diǎn)的原因。此前，財(cái)政部為了控制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政可持續(xù)性，明確了財(cái)政承受能力10%的紅線，即每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，近些年財(cái)政部一直加大10%紅線監(jiān)管力度。
2017年下半年以來，財(cái)政部在全國范圍內(nèi)開展PPP項(xiàng)目庫集中清理整頓，防止地方政府把PPP異化為新的融資手段，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。各地累計(jì)清理退庫2428個(gè)項(xiàng)目、涉及投資額2.9萬億元，整改完善2005個(gè)項(xiàng)目、涉及投資額3.1萬億元。
隨著2018年下半年，中央對于PPP鼓勵(lì)發(fā)展的力度越來越大，市場對于地方政府是否有財(cái)力實(shí)現(xiàn)加杠桿行為仍然有所顧慮。近期，財(cái)政部已經(jīng)連續(xù)發(fā)布通知，提前下達(dá)多項(xiàng)2019年中央對地方轉(zhuǎn)移支付，資金規(guī)?？傆?jì)1.8萬億元。其中，2019年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付1.3萬億元，在各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金中規(guī)模最大。
顯然，加大對基層財(cái)政的支持力度，有助于PPP項(xiàng)目的進(jìn)一步開展。但是，值得注意的時(shí)，地方政府債務(wù)的分布是非常不均衡的。越是發(fā)展程度較低、償債能力不足的省份，其真實(shí)債務(wù)反而越高。在房地產(chǎn)調(diào)控不會顯著放松、宏觀經(jīng)濟(jì)增速仍在探底、金融監(jiān)管方向不變的背景下，未來部分地方政府的債務(wù)壓力可能會不斷暴露出來，而這仍然需要中央財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。
針對這個(gè)問題，焦小平也提出三點(diǎn)：
一是完善中央專項(xiàng)資金使用方式，加大財(cái)政資金統(tǒng)籌整合力度，引導(dǎo)地方優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。馬上按照黨中央、國務(wù)院的政策，我們這次會在環(huán)境領(lǐng)域在我們管理部選一批示范項(xiàng)目，中央財(cái)政通過專項(xiàng)資金拿錢，支持地方關(guān)于PPP項(xiàng)目資本金注冊不足的問題，這個(gè)大家很快可以期待見到文件。
二是加大保險(xiǎn)資金，中國PPP資金對項(xiàng)目股權(quán)投資力度，拓寬項(xiàng)目資本金來源，鼓勵(lì)通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等盤活存量資產(chǎn)，豐富社會資本進(jìn)入和退出渠道。
三是營造民營企業(yè)公平參與環(huán)境，加大向民營企業(yè)推薦優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目力度。過去，我們政府因?yàn)樵谕扑]項(xiàng)目過程中，有人說肥肉吃不著，瘦肉很少，帶皮帶骨頭的很多。我想下一步PPP作為政府提質(zhì)增效的手段，我們地方政府要拿出更多的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目向社會資本推出，特別是向民營企業(yè)推薦優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目力度。民營企業(yè)平等享受PPP的國家財(cái)政政策，這一句話分量很重，將來財(cái)政部會有一系列的政策出臺。提高PPP基金投資民營企業(yè)參與項(xiàng)目的比例。（來源-券商中國 作者：魏書光）
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