摘要

 

    對(duì)于平臺(tái)公司而言，2018年可謂是壓力和機(jī)遇并存的一年！在國家政策收緊、環(huán)境趨嚴(yán)的情況下，平臺(tái)公司有效面對(duì)存量債務(wù)化解、政府項(xiàng)目投資、平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型等諸多問題，較為平穩(wěn)的度過了艱難的一年。

 

    結(jié)合2018年的政策形勢、經(jīng)濟(jì)形勢以及平臺(tái)公司的生存環(huán)境變化，我們編制了《2019年中國城投行業(yè)發(fā)展趨勢報(bào)告》，以期探究2019年城投行業(yè)發(fā)展新動(dòng)向，指導(dǎo)全國各平臺(tái)公司更加有效地應(yīng)對(duì)變化、謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展。本報(bào)告將對(duì)其展開詳細(xì)闡述。

 

    趨勢一：政府投融資機(jī)制逐漸成熟，倒逼平臺(tái)公司職能重構(gòu)

 

    1994年3月22日，第八屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了《中華人民共和國預(yù)算法（1994）》（即舊《預(yù)算法》），并決定于1995年1月1日起施行。其中，第二十八條明確規(guī)定，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。在舊《預(yù)算法》體系下，加上1994年“分稅制”改革所造成的地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，平臺(tái)公司作為繞過當(dāng)時(shí)監(jiān)管體系的創(chuàng)新產(chǎn)物產(chǎn)生并逐步發(fā)展壯大。隨著平臺(tái)公司代地方政府履職融資職能的作用越來越凸顯，以平臺(tái)公司融資為重要方式的地方政府融資機(jī)制逐步形成。

 

    平臺(tái)公司的快速發(fā)展甚至無序發(fā)展，也滋生了諸多問題，如土地財(cái)政問題、資金空轉(zhuǎn)問題、投資不經(jīng)濟(jì)問題等，特別是違法違規(guī)融資所帶來的政府性債務(wù)問題，甚至可能會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。為此，國家從2010年開始陸續(xù)出臺(tái)多個(gè)文件規(guī)范和限制平臺(tái)公司的舉債融資行為。然而，由于地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)這一根本性問題未得到解決，地方政府對(duì)資金的需求未得到有效抑制，單純的堵“暗道”收效甚微，甚至在調(diào)控中呈現(xiàn)出平臺(tái)公司越來越多，融資規(guī)模越來越大的趨勢。

 

    直至2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議表決通過了《全國人大常委會(huì)關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》，《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修正）》（即新《預(yù)算法》）于2015年1月1日起施行。其中提到，“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”。同年9月21日，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)），明確提出“賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”，并“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式”。自此，標(biāo)志著規(guī)范的地方政府投融資機(jī)制的建設(shè)工作拉開帷幕。

 

    自新《預(yù)算法》和國發(fā)〔2014〕43號(hào)文之后，國家又陸續(xù)出臺(tái)了多個(gè)配套落實(shí)文件和負(fù)面清單文件（見表1），加大了開“明渠”、堵“暗道”的力度，政府融資機(jī)制的政策體系基本健全，并明確了地方政府唯一合法的舉債融資方式，即發(fā)行地方政府債券。

 

    表1 近年來地方政府舉債融資政策文件梳理

 

    數(shù)據(jù)來源：現(xiàn)代研究院依據(jù)公開資料整理

 

    地方政府舉債融資機(jī)制除了在政策層面基本健全和完善外，在實(shí)際推進(jìn)工作中也是有條不紊。主要表現(xiàn)在：

 

    其一，政府性債務(wù)置換工作基本完成，政府債券限額逐步放大，專項(xiàng)債券品種逐漸多元化。

 

    其二，政策多管齊下，對(duì)各種違法違規(guī)融資“暗道”進(jìn)行封堵，并初步扭轉(zhuǎn)了地方政府融資發(fā)展的執(zhí)政理念。

 

    誠然，平臺(tái)公司成立的初衷就是為了代地方政府融資。此前國發(fā)〔2010〕19號(hào)文要求平臺(tái)公司規(guī)范化發(fā)展，國發(fā)〔2014〕43號(hào)文要求剝離其政府融資職能，但受制于政策執(zhí)行效果，平臺(tái)公司依舊發(fā)揮著政府融資功能。然而，在當(dāng)前政策開始執(zhí)行到位、明渠日臻完善、融資機(jī)制逐漸成型、剛性約束建立的情況下，平臺(tái)公司的政府融資職能將面臨嚴(yán)重的沖擊和擠壓，這勢必倒逼地方政府重新對(duì)平臺(tái)公司的職能和使命進(jìn)行定位。

 

    趨勢二：地方政府開始高位推動(dòng)，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展加快

 

    一直以來，地方政府依托平臺(tái)公司進(jìn)行政府性項(xiàng)目的融資和投資，平臺(tái)公司作為地方政府的“錢袋子”（有的地方也叫“第二財(cái)政”），盡心盡力地履行著“代融資、代投資、代出納”的職能，甚至沒有“隔夜錢”。這在國發(fā)〔2014〕43號(hào)文之前成為大家心照不宣的事實(shí)，平臺(tái)公司確實(shí)為地方城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

 

    自國發(fā)〔2014〕43號(hào)之后，平臺(tái)公司的融資職能被剝離。特別是在近兩年來政策監(jiān)管越來越嚴(yán)的情況下，加上財(cái)政部、審計(jì)署查處了多起違法違規(guī)融資事件后，不少地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)越來越有危機(jī)感，已經(jīng)意識(shí)到政府信用背書下的平臺(tái)公司融資模式不可持續(xù)，對(duì)平臺(tái)公司融資職能的認(rèn)知也逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，即平臺(tái)公司不能代地方政府融資，地方政府也不能要求平臺(tái)公司代其融資。

 

    眾所周知，平臺(tái)公司依托地方政府產(chǎn)生。此外，基于多年來建立的關(guān)系，雙方已然建立了良好的合作、互信的機(jī)制，地方政府愿意并放心平臺(tái)公司繼續(xù)作為。當(dāng)前，地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)依舊很重，地方政府債務(wù)也亟需化解和破題，平臺(tái)公司依然是地方政府的最值得信任的抓手。因此，近年來不少省市政府在深刻理解中央政府關(guān)于政府債務(wù)化解和平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型相關(guān)政策文件的精神下，積極謀劃平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型工作，并針對(duì)性地制定了相應(yīng)政策（見表2）。此間，多地政府主要領(lǐng)導(dǎo)也在政府常務(wù)會(huì)議等場合公開表態(tài)，加大政府債務(wù)化解和平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型工作力度。

 

    表2 近年來地方政府債務(wù)管理和平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型文件梳理

 

    數(shù)據(jù)來源：現(xiàn)代研究院依據(jù)公開資料整理

 

    在貫徹落實(shí)方面，多地市委、市政府牽頭開展市屬政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展工作，涉及到整合重組、資產(chǎn)注入、項(xiàng)目支持及債務(wù)化解等多項(xiàng)工作內(nèi)容。

 

    可以看出，地方政府已經(jīng)從城市經(jīng)營、國有資產(chǎn)盤活等角度，高位統(tǒng)籌和謀劃地方國有企業(yè)改革和平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型工作，相關(guān)國有企業(yè)改革和平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的政策文件更加講求實(shí)際和可行性。可見，地方政府已經(jīng)普遍意識(shí)到平臺(tái)公司始終是提升地方城市建設(shè)水平的重要幫手，是城市國有資產(chǎn)經(jīng)營和資源盤活的重要抓手，是城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)發(fā)展的重要依托，甚至是承接和化解地方政府債務(wù)的重要載體。

 

    這充分預(yù)示著以平臺(tái)公司為代表的地方國有企業(yè)改革將會(huì)越來越受到更多地方政府的關(guān)注。未來，將有更多的省、市、縣區(qū)政府針對(duì)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展出臺(tái)更多符合地方發(fā)展要求的政策文件，推行更多符合地方發(fā)展要求的實(shí)施措施，并進(jìn)行高位推動(dòng)。

 

    關(guān)于平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，自2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號(hào)）出臺(tái)后，便開始提出，至今已有一段時(shí)間。這期間大體經(jīng)歷了“不需要轉(zhuǎn)型”階段——“持有觀望、猶豫和僥幸態(tài)度”階段——“想要轉(zhuǎn)型卻找不到路徑”階段——“部分地區(qū)轉(zhuǎn)型取得實(shí)效”階段等四個(gè)階段?？偟膩砜矗脚_(tái)公司此前的生存環(huán)境過于寬松，普遍比較“滋潤”。當(dāng)前，政策突然收緊，多數(shù)平臺(tái)公司面臨茫然窘境，同時(shí)也在嘗試著探索轉(zhuǎn)型。受制于2017年以來各類監(jiān)管要求的影響，平臺(tái)公司一哄而上提出轉(zhuǎn)型，并成為行業(yè)熱點(diǎn)，此間更是多個(gè)平臺(tái)公司聲明退出政府融資平臺(tái)，宣稱轉(zhuǎn)型成功。深究發(fā)現(xiàn)，不少所謂轉(zhuǎn)型成功的平臺(tái)公司在政府關(guān)系、人員身份、政府債務(wù)、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)收入、法人治理、激勵(lì)機(jī)制等方面或多或少依然有著濃厚的政府性色彩或公益性屬性。因而，其所謂的“轉(zhuǎn)型”空有其名、名不副實(shí)。

 

    在2018年嚴(yán)監(jiān)管的背景下，特別是隱性債務(wù)管理和預(yù)算強(qiáng)約束的要求下，無論是地方政府還是平臺(tái)公司，已然感覺“掛羊頭賣狗肉”式的轉(zhuǎn)型純屬自欺欺人，不僅金融機(jī)構(gòu)不認(rèn)，還會(huì)帶來隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一旦造成違約事件更是波及和影響整個(gè)地區(qū)的信用。為此，部分地區(qū)按照“市場化、實(shí)體化、多元化、規(guī)范化”的原則謀劃平臺(tái)公司實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)型，這從前文所列的部分地方政策文件和具體做法可見端倪。

 

    在政府投融資機(jī)制逐漸成熟的趨勢下，平臺(tái)公司被迫重構(gòu)職能，并開始謀劃實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型發(fā)展。如果說，2017年、2018年是平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的謀劃構(gòu)思年，那么，2019年、2020年將是平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的實(shí)際運(yùn)作年。

 

    趨勢三：穩(wěn)增要?jiǎng)?wù)帶來發(fā)展機(jī)遇，平臺(tái)公司持續(xù)在基建發(fā)力

 

    當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)，從此前的高速增長轉(zhuǎn)換至中高速，呈現(xiàn)增速換擋態(tài)勢。進(jìn)入2018年，前三季度GDP同比增長分別為6.8%、6.7%、6.5%，是2008年全球金融危機(jī)后的最低。2018年以來，固定資產(chǎn)投資增速不斷下滑，進(jìn)入到第四季度有趨穩(wěn)或適度上升的態(tài)勢（見圖1）。此外，隨著運(yùn)營成本上升、融資難融資貴、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩等問題致使實(shí)體經(jīng)濟(jì)效益差、不景氣?？梢?，近年來國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境越來越不盡如人意，2018年進(jìn)一步嚴(yán)峻。

 

    數(shù)據(jù)來源：現(xiàn)代研究院依據(jù)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)整理

 

    放眼全球，國際形勢復(fù)雜多變。2018年，地方保護(hù)主義繼續(xù)盛行，中美貿(mào)易摩擦不斷升溫。加上特朗普政府不斷實(shí)施減稅、加息政策，國際資本爭相涌入美國，中國在國際資本市場的吸引力逐步下降。即便近期中美關(guān)于關(guān)稅初步達(dá)成協(xié)議，但雙方的爭端還未得到根本性的緩和，這種不確定性或?qū)⒁l(fā)世界經(jīng)濟(jì)兩大陣營——即發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家之間的貿(mào)易摩擦。這對(duì)得益于全球化發(fā)展的中國而言，影響巨大。復(fù)雜多變的國際形勢，更是加劇了我國經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。

 

    結(jié)合近期宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的走勢來看（見圖3），可以預(yù)判未來我國的經(jīng)濟(jì)或?qū)⑦M(jìn)一步探底。一旦我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)重大變故，將造成難以預(yù)期的影響和釀成不可估量的損失。為了應(yīng)對(duì)國內(nèi)外錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢變化，特別是經(jīng)濟(jì)下行的壓力，2018年以來，黨中央、國務(wù)院多次召開政治局會(huì)議、國務(wù)院常務(wù)會(huì)議等重要會(huì)議，強(qiáng)調(diào)確保經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)增長”，并實(shí)施更加積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。特別是第三季度宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)公布后，中央于10月31日召開政治局會(huì)議，指出“當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變，經(jīng)濟(jì)下行壓力有所加大”，并強(qiáng)調(diào)“要高度重視，增強(qiáng)預(yù)見性，及時(shí)采取對(duì)策”。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢驟變的情勢下，如何穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長是中央迫切關(guān)注的話題，故而政策導(dǎo)向已然從強(qiáng)調(diào)“防風(fēng)險(xiǎn)”向強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)增長”轉(zhuǎn)變。

 

    縱觀城投行業(yè)二十多年的發(fā)展歷程，其發(fā)展壯大與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程密不可分。從平臺(tái)公司誕生之日算起，大體經(jīng)歷了三次大的發(fā)展浪潮。第一次發(fā)展浪潮是從1998年的“蕪湖模式”開始，國家開發(fā)性金融催生出不同名目的平臺(tái)公司，加快了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投入和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。第二次發(fā)展浪潮，源自2008年全球金融危機(jī)后國家實(shí)施的“四萬億”的投資拉動(dòng)計(jì)劃，地方政府將大量的國有資產(chǎn)和土地利用起來，通過新設(shè)和注入方式，新成立了一大批平臺(tái)公司，緩解金融危機(jī)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的沖擊，實(shí)現(xiàn)了國家經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)過渡。2015年后，隨著國發(fā)〔2014〕43號(hào)文、新《預(yù)算法》和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)）等文件的出臺(tái)，平臺(tái)公司進(jìn)入了第三次發(fā)展浪潮，有效應(yīng)對(duì)了我國經(jīng)濟(jì)增長速度換檔期、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期”疊加帶來的影響。

 

    2018年下半年以來，為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，確保“穩(wěn)增長”，黨中央和國務(wù)院將“補(bǔ)短板”作為當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)任務(wù)，提出要“加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板的力度”。期間，7月23日李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)“引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則保障融資平臺(tái)公司合理融資需求，對(duì)必要的在建項(xiàng)目要避免資金斷供、工程爛尾”。此后，國務(wù)院辦公廳在10月31日中央政治局會(huì)議后緊急下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號(hào)），明確提出了“補(bǔ)短板”的九大關(guān)鍵領(lǐng)域和十項(xiàng)配套措施，并再次強(qiáng)調(diào)“按照市場化原則保障融資平臺(tái)公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸”。此外，我國城鎮(zhèn)化水平相比較發(fā)達(dá)國家而言仍處于較低水平，城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍處于高速發(fā)展階段，未來所需的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金依舊十分龐大，平臺(tái)公司還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成其歷史使命。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，在“穩(wěn)增長”、“補(bǔ)短板”的壓力下，平臺(tái)公司將依舊大有作為，面臨新的發(fā)展機(jī)遇。這當(dāng)中，持續(xù)發(fā)力于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將是平臺(tái)公司有效作為的著力點(diǎn)。

 

    趨勢四：依托城市資源盤活經(jīng)營，助力地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

 

    一般來說，地方政府擁有著大量的城市資產(chǎn)資源，主要分為兩大類：一類是土地資源等自然形成的政府性資源；另一類是公用事業(yè)資產(chǎn)等依靠財(cái)政性資金投資建成的政府性資產(chǎn)。此前，地方政府的融資主要依托土地資源做文章。隨著2012年《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號(hào)）及后續(xù)相關(guān)文件關(guān)于土地儲(chǔ)備規(guī)范化運(yùn)作的要求，以及受房地產(chǎn)市場調(diào)控的力度越來越嚴(yán)，政府性基金收入增長有限并呈現(xiàn)不穩(wěn)定性等因素影響，多地政府開始對(duì)其他政府性資產(chǎn)資源做文章。通用做法為對(duì)政府性資產(chǎn)資源進(jìn)行清查盤點(diǎn)，通過評(píng)估注入到平臺(tái)公司，助力平臺(tái)公司融資。從實(shí)際使用效果來看，該類資產(chǎn)資源對(duì)于做大平臺(tái)公司的資產(chǎn)規(guī)模，提升融資能力，起到了一定作用。但從整體上來看，因缺乏經(jīng)營，規(guī)模效益發(fā)揮欠佳，各個(gè)資產(chǎn)資源的運(yùn)作和利用效率偏低，甚至還存在部分資產(chǎn)資源仍由原行政事業(yè)單位管理，只是做了“名義并表”處理。

 

    當(dāng)前來看，地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越依托于地方的資源稟賦。如何發(fā)揮地方政府擁有的政府性資產(chǎn)資源的價(jià)值，近年來受到了各地政府的廣泛關(guān)注和深入思考。從經(jīng)營城市的角度，地方政府希望盤活城市所轄的各類政府性資產(chǎn)資源。短期來看，地方政府希望通過整合重組和優(yōu)化配置來發(fā)揮其融資功效；長期來看，地方政府希望通過深度盤活和經(jīng)營運(yùn)作來發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而助推城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？梢?，城市資產(chǎn)資源的全面、深度和有效的盤活經(jīng)營，將是地方政府未來作為的重心。

 

    此前，得益于地方政府的支持，平臺(tái)公司在土地運(yùn)作上可謂風(fēng)生水起。比如，地方政府將儲(chǔ)備土地注入給平臺(tái)公司，用于抵押融資；再比如，地方政府將土地出讓收入返還給平臺(tái)公司，增加平臺(tái)公司的收入來源等。隨著土地儲(chǔ)備監(jiān)管政策的出臺(tái)，這類運(yùn)作方式逐步封死。這之后，“影子銀行”迅速蔓延。平臺(tái)公司的運(yùn)作方式要么是地方政府提供擔(dān)保，要么是變相的政府購買服務(wù)。當(dāng)然，也不乏地方政府進(jìn)行政府性資產(chǎn)資源的注入，不過這更多是為了平臺(tái)公司融資需要。隨著各類違法違規(guī)融資行為被制止，平臺(tái)公司在支持地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作為空間愈發(fā)有限。為此，平臺(tái)公司需要依托城市資產(chǎn)資源的深度盤活經(jīng)營，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行謀劃和布局。這與地方政府經(jīng)營城市的理念不謀而合。

 

    作為支持地方發(fā)展的平臺(tái)公司而言，地方政府從理念上已經(jīng)認(rèn)可其在助力城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面所起到的作用。因而，地方政府意在推動(dòng)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，并全力支持平臺(tái)公司“做大做強(qiáng)做實(shí)”。比如，2018年7月份陜西省財(cái)政廳在印發(fā)的《<關(guān)于推進(jìn)我省融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見>的通知》（陜財(cái)辦預(yù)〔2018〕66號(hào)）就提到，“加大對(duì)轉(zhuǎn)型后融資平臺(tái)公司的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入”等。短期來看，將各類優(yōu)質(zhì)資源注入到平臺(tái)公司，平臺(tái)公司資產(chǎn)規(guī)模增大，現(xiàn)金流提升，融資能力增強(qiáng)，有效支撐了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；長期來看，平臺(tái)公司利用優(yōu)質(zhì)資源進(jìn)行市場化運(yùn)作，推動(dòng)其實(shí)體化轉(zhuǎn)型發(fā)展。未來，城市資產(chǎn)資源，特別是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源的深度盤查并大范圍整合注入到平臺(tái)公司，利用平臺(tái)公司的盤活經(jīng)營和市場化運(yùn)作，將成為大勢所趨。

 

    表面上看，在“穩(wěn)增長”、“補(bǔ)短板”的機(jī)會(huì)下，在地方政府的進(jìn)一步支持下，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型或?qū)⑷菀椎枚?。但從?shí)際情況來看，實(shí)體化仍是困擾平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要問題。為此，平臺(tái)公司將更多的依托其掌握的城市優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源和經(jīng)營性項(xiàng)目，進(jìn)行充分、合理的運(yùn)作。

 

    在地方政府的大力支持和推動(dòng)下，平臺(tái)公司充分的對(duì)城市資產(chǎn)資源進(jìn)行運(yùn)作，有效支撐了平臺(tái)公司的實(shí)體化轉(zhuǎn)型。在此基礎(chǔ)上，得益于城市資源的盤活和平臺(tái)公司實(shí)體化發(fā)展效果的顯現(xiàn)，地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)，平臺(tái)公司在助力地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面作用愈發(fā)明顯。

 

    趨勢五：嚴(yán)格監(jiān)管政策趨于穩(wěn)定，政府融資和平臺(tái)運(yùn)作缺乏動(dòng)力

 

    自2017年第五次金融工作會(huì)議以來，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)成為我國的重心。特別是十九大以來，更是將堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)列為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之首。此后，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，全國兩會(huì)、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)會(huì)議等都多次提到“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”。其中，防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是重中之重，尤其是地方政府隱性債務(wù)問題。

 

    近年來，我國債務(wù)總規(guī)模和債務(wù)率不斷攀升。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，截止2017年底，我國債務(wù)總額達(dá)184.5萬億元，其中企業(yè)債務(wù)近100萬億元。這當(dāng)中，企業(yè)債務(wù)的2/3以上聚集在國有企業(yè)，平臺(tái)公司又成為國有企業(yè)負(fù)債的“主力軍”。為了控制地方政府和平臺(tái)公司違法違規(guī)融資所帶來的債務(wù)增量，在2017年財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）等基礎(chǔ)上，2018年更是陸續(xù)出臺(tái)了財(cái)金〔2018〕23號(hào)文、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)）、中辦發(fā)〔2018〕46號(hào)文、《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》等重要文件，目的在于從地方政府、平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)等多個(gè)角度防范地方政府隱性債務(wù)增量，政府債務(wù)管理工作進(jìn)一步加強(qiáng)。

 

    此外，2018年以來，對(duì)地方政府和平臺(tái)公司違法違規(guī)舉債融資的問責(zé)處罰力度依然不減。不僅問責(zé)處罰范圍擴(kuò)大到多個(gè)省份，懲處的責(zé)任人更是涉及到地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)也受到了相應(yīng)處罰。

 

    從2018年的政策文件出臺(tái)時(shí)間和違法違規(guī)舉債問責(zé)通報(bào)時(shí)間來看，前三季度特別是上半年比較密集。同時(shí)，上半年還陸續(xù)曝出多地平臺(tái)公司、國有企業(yè)違約事件。可以說，在前三季度特別是上半年期間，監(jiān)管形勢達(dá)到了史上最嚴(yán)時(shí)期，平臺(tái)公司的生存環(huán)境十分艱難。

 

    在監(jiān)管強(qiáng)壓下，地方政府和平臺(tái)公司對(duì)政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已然談虎色變。隨之，從去年年底到今年上半年，天津、內(nèi)蒙古、湖南、新疆等多地要么通過調(diào)整甚至縮減項(xiàng)目，要么通過GDP擠水分等方式減少政府性支出，進(jìn)而避免新增政府性債務(wù)壓力。此外，中發(fā)〔2018〕34號(hào)文的出臺(tái)，預(yù)算硬約束也是逐步植入到多地政府的執(zhí)政理念當(dāng)中。所以進(jìn)入第四季度以來，關(guān)于違法違規(guī)舉債問責(zé)通報(bào)及平臺(tái)公司債務(wù)違約事件等較少發(fā)生?？梢?，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制工作取得初步成效，嚴(yán)格監(jiān)管形勢有所緩和。

 

    隨著地方政府債務(wù)監(jiān)管政策的進(jìn)一步深入貫徹和有效執(zhí)行，特別是國家加大對(duì)相關(guān)責(zé)任主體的問責(zé)處罰力度，可以預(yù)見未來在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范工作方面的成效會(huì)更加明顯。即便現(xiàn)在有“穩(wěn)增長”、“補(bǔ)短板”的壓力，國家也是要求以“不增加隱性債務(wù)”為前提。當(dāng)前，規(guī)范的政府融資機(jī)制逐步成型，地方政府債券在規(guī)模、品類和發(fā)行程序等方面會(huì)愈加完善，地方政府債務(wù)將更加顯性化和透明化。

 

    同時(shí)，開“明渠”工作的有效推進(jìn)將促使地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)的匹配度更高，地方政府和平臺(tái)公司不會(huì)再像以往一樣想方設(shè)法進(jìn)行各種違法違規(guī)融資。當(dāng)然，適度的問責(zé)通報(bào)、不可避免的違約事件等會(huì)偶發(fā)，但頻次不會(huì)太高。同時(shí)，平臺(tái)公司出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性破產(chǎn)的時(shí)機(jī)不太成熟，故破產(chǎn)可能性很小，仍處于機(jī)制研究階段。即便有面臨破產(chǎn)的可能，地方政府或許會(huì)考慮內(nèi)部的主動(dòng)性整合，將風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部消化。

 

    前文已經(jīng)提到，“穩(wěn)增長”為平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來新的機(jī)遇，政策監(jiān)管亦將趨于穩(wěn)定，可以說對(duì)平臺(tái)公司而言存在諸多利好。然而，在政策穩(wěn)定的趨勢下，地方政府和平臺(tái)公司受到前期政策，特別是“終身問責(zé)、倒查責(zé)任”要求的影響，在把握機(jī)遇上依然猶豫和缺乏動(dòng)力。

 

    趨勢六：地方城建資金持續(xù)緊張，融資能力分化差異明顯

 

    分稅制改革后，我國多數(shù)中西部地區(qū)的地方財(cái)政主要用于維持政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，平臺(tái)公司融資則是地方政府開展項(xiàng)目投資的重要資金來源。2014年后，隨著國家加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，平臺(tái)公司的政府融資職能被逐步剝離，依托于政府信用背書的融資能力驟減。尤其是2017年后，多個(gè)監(jiān)管部門對(duì)平臺(tái)公司的融資通道進(jìn)行封堵，實(shí)施穿透性監(jiān)管，使得平臺(tái)公司違法違規(guī)融資被禁止，公司市場化融資成本持續(xù)走高，融資難度進(jìn)一步增大，平臺(tái)公司所慣用的借新還舊、“滾雪球”式的融資方式已經(jīng)無法持續(xù)。

 

    2017年5月出臺(tái)財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文后，受融資方式制約等因素的影響，地方政府和平臺(tái)公司普遍面臨著“錢荒”，處于規(guī)范政府性債務(wù)管理帶來的“陣痛期”，主要體現(xiàn)在：一是2014年在政府性債務(wù)清理上報(bào)和分類甄別過程中，并未如實(shí)上報(bào)，平臺(tái)公司公益性項(xiàng)目融資形成的債務(wù)沒有全部納入一類債務(wù)，造成債務(wù)后期的還本付息還需平臺(tái)公司融資解決；二是2015年后，平臺(tái)公司利用“三期”疊加帶來的融資利好，開展大量的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資，導(dǎo)致有息債務(wù)大幅度升高，同樣加大還本付息壓力；三是持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施“補(bǔ)短板”背景下，新增剛性項(xiàng)目所需的投資和上級(jí)項(xiàng)目所需的配套資金造成的資金壓力。進(jìn)入2018年以后，在持續(xù)監(jiān)管壓力下，平臺(tái)公司債務(wù)違約事件時(shí)有發(fā)生，甚至有的地方政府出現(xiàn)公職人員欠薪、違規(guī)集資等現(xiàn)象。預(yù)計(jì)2019年這一形勢還將延續(xù)，地方政府資金壓力依舊很大。

 

    在融資環(huán)境收緊、地方政府資金壓力大的背景下，“屋漏偏逢連夜雨”，我國經(jīng)濟(jì)還處于下行壓力。為積極應(yīng)對(duì)，早在7月31日中央政治局會(huì)議分析了宏觀經(jīng)濟(jì)形勢后就提出，“要做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作”。此后，黨中央、國務(wù)院將確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的重要程度層層拔高。在“穩(wěn)增長”的任務(wù)下，國辦發(fā)〔2018〕101號(hào)文出臺(tái)，要求在脫貧攻堅(jiān)、鐵路、公路及水運(yùn)、機(jī)場等九大領(lǐng)域進(jìn)行基建補(bǔ)短板。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年第三季度發(fā)改委審批核準(zhǔn)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目金額是第二季度的4.8倍，是第一季度的2.6倍。大量的基建類固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目需要大量的資金投入，就多數(shù)地方政府的“吃飯財(cái)政”來說，面對(duì)項(xiàng)目投資需求，除了地方政府債券、PPP外,也只能依靠平臺(tái)公司的市場化融資。

 

    除了上述“基建補(bǔ)短板”的資金需求外，在新型城鎮(zhèn)化方面，隨著新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)（見圖2），圍繞提升城市承載力、提升城市宜居宜業(yè)水平等，亦需要加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資。此外，在城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型方面，承接區(qū)域發(fā)展的上位產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，發(fā)揮政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，以上種種，均需要加大資金投入。

 

    數(shù)據(jù)來源：現(xiàn)代研究院依據(jù)公開數(shù)據(jù)整理

 

    在實(shí)際操作中，由于各個(gè)地方所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政實(shí)力、資源稟賦等不盡相同，使得把握機(jī)會(huì)的能力和效果也不盡相同。何況，針對(duì)各類投資項(xiàng)目，國家堅(jiān)決不搞“大水漫灌”，實(shí)施“定向滴灌”，這就要求各個(gè)地方政府和平臺(tái)公司擁有符合“定向滴灌”的項(xiàng)目和融資能力。

 

    趨勢七：地方國企改革效果初顯，平臺(tái)運(yùn)作形態(tài)產(chǎn)生差異

 

    改革開放的四十年，也是國有企業(yè)改革不斷深入推進(jìn)的四十年。四十年間,國有企業(yè)改革的初心始終未變，就是提升其競爭力，以更好地服務(wù)國家戰(zhàn)略和保障國計(jì)民生。自黨的十八大以來，國有企業(yè)改革作為全面深化改革的重要工作內(nèi)容，上升到國家戰(zhàn)略層面。2013年通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，從混合所有制、國有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、職業(yè)經(jīng)理人制度等多個(gè)方面明確了國有企業(yè)改革的方向。此后，中發(fā)〔2015〕22號(hào)文更是從頂層設(shè)計(jì)角度明確了國有企業(yè)改革的方向和思路。在這之后，黨中央、國務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)多個(gè)關(guān)于國有企業(yè)改革的配套文件。可見，國有企業(yè)改革“1+N”政策體系基本完善和趨于成熟。

 

    在國有企業(yè)改革的政策體系不斷完善的過程中，國有企業(yè)改革的實(shí)施推動(dòng)工作亦有條不紊。從“四項(xiàng)改革”、“十項(xiàng)改革”的試點(diǎn)，再到近期的“雙百行動(dòng)”，國有企業(yè)改革已經(jīng)由試點(diǎn)走向推廣，由央企推廣至地方國有企業(yè)，且速度不斷加快。劉鶴副總理在2018年10月9日的全國國有企業(yè)改革座談會(huì)上提出，從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)新時(shí)代深化國有企業(yè)改革的中心地位，用“傷其十指，不如斷其一指”思路的推進(jìn)國企改革。在國有企業(yè)改革未來步入全面、深入的推進(jìn)實(shí)施階段，各地地方政府對(duì)國資國企改革的理解和對(duì)平臺(tái)的認(rèn)識(shí)，將直接影響到平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展，做大做強(qiáng)平臺(tái)公司與實(shí)現(xiàn)混合所有制交相呼應(yīng)，將直接帶來各地平臺(tái)公司運(yùn)行狀態(tài)的變化，也會(huì)因此造成不同地區(qū)、不同平臺(tái)公司的運(yùn)行和管理上的差異。

 

    平臺(tái)公司，作為一種特殊目的的地方國有企業(yè)，存在公益性屬性強(qiáng)、治理機(jī)制不完善、市場化水平低、經(jīng)營效益不高、債務(wù)壓力大、綜合競爭力弱等多個(gè)問題?？梢哉f，平臺(tái)公司兼具國有企業(yè)的通病。這些問題多年來伴隨著平臺(tái)公司存在，在政策環(huán)境寬松時(shí)，暫無大礙。如今，關(guān)于平臺(tái)公司的監(jiān)管環(huán)境越來越嚴(yán)，這些內(nèi)部經(jīng)營管理機(jī)制的問題將嚴(yán)重束縛著平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

 

    一般而言，平臺(tái)公司作為擁有地方大量政府性資產(chǎn)資源的國有企業(yè)，在地方國有企業(yè)中的地位舉足輕重。平臺(tái)公司作為地方政府加快推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，責(zé)任重大。隨著地方政府高位推動(dòng)實(shí)施平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展，如何科學(xué)、合理的運(yùn)作成為困擾地方政府和平臺(tái)公司的難題。關(guān)于國有企業(yè)改革“1+N”政策體系的出臺(tái)及地方國有企業(yè)改革的深入推進(jìn)，地方國有企業(yè)改革的效果將逐步顯現(xiàn)，并為平臺(tái)公司提供了經(jīng)營管理機(jī)制方面的明確改革路徑?；诟鱾€(gè)地方認(rèn)識(shí)和推動(dòng)的差異，地方國有企業(yè)改革和平臺(tái)公司運(yùn)作形態(tài)將在以下諸多方面存在差異：

 

    一、轉(zhuǎn)型定位方面。

 

    二、發(fā)展方向方面。

 

    三、經(jīng)營機(jī)制方面。

 

    四、管理機(jī)制方面。

 

    五、考核機(jī)制方面。

 

    此外，在法人治理結(jié)構(gòu)、職業(yè)經(jīng)理人、工資決定機(jī)制和員工持股等等多個(gè)方面，國有企業(yè)改革系列文件都有明確的改革思路和方法措施。隨著國有企業(yè)改革的全面深入和提速，平臺(tái)公司是否有利用和如何利用這類政策的分化，也會(huì)導(dǎo)致平臺(tái)公司運(yùn)作形態(tài)的差異。

 

    趨勢八：公司治理機(jī)制逐步規(guī)范，重點(diǎn)發(fā)力彌補(bǔ)人才短板

 

    作為依附于地方政府產(chǎn)生的平臺(tái)公司，從產(chǎn)生之日起便具有很強(qiáng)的行政色彩。具體表現(xiàn)在未按照市場化要求構(gòu)建規(guī)范化的公司治理機(jī)制，公務(wù)員或事業(yè)單位身份人員兼職，市場化激勵(lì)機(jī)制和人才選聘機(jī)制欠缺等多個(gè)方面現(xiàn)象。因而，隨著平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型工作的全面推進(jìn)，除了功能定位轉(zhuǎn)型、業(yè)務(wù)運(yùn)作轉(zhuǎn)型外，管理機(jī)制轉(zhuǎn)型是否能夠跟得上，將影響平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的效果。目前來看，不少平臺(tái)公司受到管理短板的制約，很難將轉(zhuǎn)型發(fā)展工作落到實(shí)處。

 

    前文提到，中發(fā)〔2015〕22號(hào)文以來關(guān)于國有企業(yè)改革的工作全面深入推進(jìn)，平臺(tái)公司借此機(jī)會(huì)將有效的謀劃自身轉(zhuǎn)型發(fā)展工作。從平臺(tái)公司這幾年的探索實(shí)踐來看，已經(jīng)有了若干典型試點(diǎn)。在具體管理機(jī)制上，也有若干平臺(tái)公司做了大膽嘗試，比如：不少超前謀劃的平臺(tái)公司主要領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)脫離公職人員身份；若干平臺(tái)公司按照市場化薪酬選聘職業(yè)經(jīng)理人，在其市場化子公司尤其明顯；若干平臺(tái)公司從注重“德、廉、勤”的考核逐步向業(yè)績考核側(cè)重等?？梢钥闯觯脚_(tái)公司已然關(guān)注到管理效率提升對(duì)推動(dòng)其轉(zhuǎn)型發(fā)展的作用。

 

    隨著平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的常態(tài)化，其對(duì)管理水平提升的要求越發(fā)迫切?？梢哉f，2019年將是平臺(tái)公司強(qiáng)身健體之年，會(huì)在多個(gè)方面特別是人才方面彌補(bǔ)管理短板。彌補(bǔ)短板將表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

 

    一、治理機(jī)制更加規(guī)范并發(fā)揮作用。

 

    二、黨組織作用更加明顯。

 

    三、職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍更加壯大。

 

    四、人才短板和激勵(lì)機(jī)制受到重視。（    來源：中國現(xiàn)代集團(tuán)現(xiàn)代研究院    作者：丁伯康、王蓬、李啟春、陳作娟、喬海超、呂秀芹、萬建飛、劉豐之、梁榮榮）