核心觀點(diǎn)：城市公共基礎(chǔ)設(shè)施融資必須依托地方政府信用，政府對公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的付費(fèi)能力，并不僅依托當(dāng)期財(cái)政，更多基于以土地財(cái)政為主的長期綜合財(cái)力。需要給當(dāng)前的PPP模式減負(fù)，形成多元協(xié)同、共生比選的投融資格局。建議規(guī)范政府購買服務(wù)類PPP模式，取消一刀切的政府付費(fèi)限額。理順使用者付費(fèi)機(jī)制，積極推進(jìn)特許經(jīng)營類PPP模式。明確融資平臺的法定地位，授予其實(shí)現(xiàn)公共資源價(jià)值的核心職能。對2013年以來的PPP政策進(jìn)行全面清理，重構(gòu)PPP模式的政策法規(guī)體系和工作機(jī)制。

 

    3月中旬，推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作部級聯(lián)席會議第六次會議指出，當(dāng)前存在城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并存的問題。要破解這個(gè)難題，需要以基本邏輯為起點(diǎn)，尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)、著眼長遠(yuǎn)，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，促成國內(nèi)理論界、政策界和實(shí)務(wù)界對城鎮(zhèn)化項(xiàng)目投融資領(lǐng)域相關(guān)的核心問題達(dá)成廣泛共識，推進(jìn)包括PPP在內(nèi)的多元化實(shí)施模式走上正軌，才有可能高質(zhì)量地落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板任務(wù)并推動(dòng)城鎮(zhèn)化事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。
 

 

    一、政治責(zé)任與政府信用

 

    地方政府承擔(dān)組織市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和提供基本公共服務(wù)的政治責(zé)任，這類項(xiàng)目的投融資必須且應(yīng)當(dāng)依托政府信用，這是分析地方政府債務(wù)問題和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式的邏輯起點(diǎn)。

 

    1、當(dāng)前階段，地方政府承擔(dān)大規(guī)模投資建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施的政治責(zé)任。

 

    1995年起，我國進(jìn)入40年左右的人類歷史上前所未有的快速、全面、空前的城鎮(zhèn)化發(fā)展浪潮，超過10億人在一代人的時(shí)期內(nèi)邁入現(xiàn)代化城市生活。城鎮(zhèn)化相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資，是當(dāng)代中國投資規(guī)模最大的實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年中國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資完成額達(dá)到17.3萬億元，同比增長 13.9%。按照事權(quán)分工，為城市居民提供高質(zhì)量的市政基礎(chǔ)設(shè)施及基本公共服務(wù)，是地方政府的政治責(zé)任。目前，除少數(shù)一線城市已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化的成熟期外，大多數(shù)二、三線城市尚處于城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展期，廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)尚處于城鎮(zhèn)化的起步期，公共基礎(chǔ)設(shè)施及依托其提供的基本公共服務(wù)，存在突出的不平衡和不充分的問題，補(bǔ)短板和高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求特別強(qiáng)烈。預(yù)計(jì)我國還有不到20年的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)高峰期和機(jī)遇期，在這個(gè)期間某個(gè)城市集中建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施，決定了未來幾代當(dāng)?shù)厝怂苁褂玫幕A(chǔ)設(shè)施體系的硬件水平，這是地方黨委和政府的歷史使命和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

 

    2、市政基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)施難度大，社會影響和公益性強(qiáng)，即使通過PPP等模式將具體工作任務(wù)外包，地方政府承擔(dān)的政治責(zé)任并不會實(shí)質(zhì)性減輕。

 

    市政基礎(chǔ)設(shè)施包括城市道路橋梁、城市軌道交通、供水、排水、防洪、污水處理、燃?xì)?、熱力、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、道路照明、垃圾處理（包括工業(yè)、生活、建筑、醫(yī)療等）等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，還包括教育、科研、衛(wèi)生、文化、體育、休閑、行政、公共安全等范圍廣泛的社會基礎(chǔ)設(shè)施。這些設(shè)施的初始投資規(guī)模大、施工建設(shè)協(xié)調(diào)難度高、運(yùn)營維護(hù)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、受城市規(guī)劃決策和城市發(fā)展?jié)摿Φ挠绊懱貏e顯著。如果沒有地方政府的強(qiáng)力協(xié)調(diào)和推動(dòng)，商業(yè)性機(jī)構(gòu)無法順利完成這類設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)工作。即使通過PPP等市場化模式，將特定項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)等具體工作任務(wù)外包給某家商業(yè)機(jī)構(gòu)，如果出現(xiàn)重大運(yùn)營問題，商業(yè)機(jī)構(gòu)也無力完全承擔(dān)對人民負(fù)責(zé)的嚴(yán)重后果，地方政府對人民負(fù)責(zé)的政治責(zé)任仍然無法實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移或減輕。為此，地方政府需要對項(xiàng)目公司及其相關(guān)方進(jìn)行全方位、全流程的嚴(yán)格規(guī)制和監(jiān)管，以對人民負(fù)責(zé)。

 

    3、市政基礎(chǔ)設(shè)施投融資應(yīng)當(dāng)依托政府信用，這是分析地方政府建設(shè)性債務(wù)問題和PPP付費(fèi)問題的邏輯起點(diǎn)。

 

    由于市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的超前性、系統(tǒng)性和集中性，是當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化工作全面啟動(dòng)和加速發(fā)展的必要前提和物質(zhì)基礎(chǔ)。如果嚴(yán)格按照有多少錢辦多少事的方式去安排投資，城市發(fā)展就會失去歷史機(jī)遇期，必然落后于周邊城市。對巨額投資資金及其資金成本累積形成的巨額債務(wù)，即使采取不同的項(xiàng)目實(shí)施方式，在賬目上可以分別表現(xiàn)為政府直接債務(wù)、融資平臺或其他企業(yè)代借債務(wù)、PPP模式的政府支付責(zé)任，但是這些債務(wù)的償還最終都只能依靠地方政府的綜合財(cái)力和使用者付費(fèi)，這些債務(wù)是地方政府代表當(dāng)?shù)厥褂谜叱袚?dān)的建設(shè)性債務(wù)，是無法轉(zhuǎn)移和賴掉的地方政府債務(wù)。在城市發(fā)展的早期和中期，必定需要大規(guī)模累積負(fù)債，否認(rèn)這種巨額債務(wù)的存在，是違背基本事實(shí)的不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。

 

    要控制地方政府債務(wù)，需要控制投資規(guī)模、項(xiàng)目實(shí)施節(jié)奏和融資成本，通過高效的實(shí)施模式控制項(xiàng)目全生命周期的綜合成本，防止出現(xiàn)不必要的跑冒滴漏。簡單粗暴地將市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)與地方政府信用切割，導(dǎo)致融資更加困難，融資成本也會更高，最終還是增加未來公共財(cái)政和使用者的支付壓力。需要強(qiáng)調(diào)，地方政府信用是當(dāng)?shù)匦庞皿w系的基礎(chǔ)，地方政府應(yīng)當(dāng)特別珍惜本區(qū)域的信用狀況和投資環(huán)境，取得包括金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各類社會資本的高度信任，為本區(qū)域的融資可獲得性與低成本融資奠定基礎(chǔ)。如果基礎(chǔ)不牢，金融機(jī)構(gòu)將避而遠(yuǎn)之，并將當(dāng)?shù)貏潪楦唢L(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，各類市場主體必定陷入融資難與融資貴的困境，不只是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展將全面受損。

 

    二、政府購買服務(wù)與特許經(jīng)營

 

    市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，政府購買服務(wù)為主，特許經(jīng)營為輔，但不可偏廢。

 

    1、如果缺乏清晰的付費(fèi)機(jī)制和可預(yù)測的項(xiàng)目現(xiàn)金流，則PPP項(xiàng)目不具備可融資性。

 

    PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，通常會專門設(shè)立一家項(xiàng)目公司，作為該項(xiàng)目的運(yùn)作載體，稱為特殊目的公司。該項(xiàng)目公司作為新成立的獨(dú)立法律主體，本身缺乏項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)、往年財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和主體信用評級。項(xiàng)目公司主要依托與政府、股東、金融機(jī)構(gòu)、施工企業(yè)、運(yùn)營管理方等簽署的一整套相互支撐的協(xié)議與合同，聚合各方面的資源來承擔(dān)項(xiàng)目全生命周期的投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)等方面的責(zé)任。除項(xiàng)目發(fā)起人之外的其他出資者，需要分析特定PPP項(xiàng)目的合同體系，評估項(xiàng)目公司的現(xiàn)金流，作為給項(xiàng)目公司提供資金的決策判斷依據(jù)。如果合同體系不能給其他相關(guān)方提供對項(xiàng)目預(yù)期現(xiàn)金流的足夠信心，則需要項(xiàng)目發(fā)起人為項(xiàng)目公司融資提供增信或兜底，按照會計(jì)準(zhǔn)則會增加發(fā)起人的資產(chǎn)負(fù)債率，發(fā)起人則難以承受，能承接的項(xiàng)目數(shù)量就特別有限。最近幾年央企施工企業(yè)依靠自身主體信用和表內(nèi)融資方式參與PPP項(xiàng)目，國務(wù)院國資委發(fā)文嚴(yán)格管控，背后的邏輯即在于此。

 

    2、在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府付費(fèi)是市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的主要付費(fèi)模式，使用者付費(fèi)只適應(yīng)于小部分項(xiàng)目。

 

    在國內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施各相關(guān)領(lǐng)域，除供水、污水處理、燃?xì)?、供暖、公交等少?shù)領(lǐng)域外，普遍未建立起使用者付費(fèi)機(jī)制。即使已經(jīng)建立起收費(fèi)機(jī)制的部分行業(yè)，如地鐵、公交等，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)全部投資、建設(shè)與運(yùn)營成本。從國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，通過向用戶收取使用費(fèi)來回收投資的潛力和空間特別有限。很多領(lǐng)域確實(shí)不宜或沒有條件建立可以覆蓋成本的使用者付費(fèi)機(jī)制，如市政道路、園林綠化、排水網(wǎng)絡(luò)、地鐵等?？傮w上看，超過80%以上的市政基礎(chǔ)設(shè)施投資，無法通過直接的使用者付費(fèi)機(jī)制來回收投資。使用者付費(fèi)現(xiàn)在不是、以后也難以成為市政基礎(chǔ)設(shè)施的主要投資回收方式。如果需要在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式，則主要的實(shí)施模式的政府購買服務(wù)，特許經(jīng)營模式只適應(yīng)小部分項(xiàng)目。政府購買服務(wù)的PPP模式，在英國和日本是最主流的PPP模式，需要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行完善和規(guī)范，而不宜在政策上時(shí)而放縱時(shí)而封殺。

 

    3、依托政府信用支撐商業(yè)信用，才能顯著提升項(xiàng)目的可融資性并實(shí)質(zhì)性降低融資成本。

 

    政府付費(fèi)支持的市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，表面上表現(xiàn)為基于項(xiàng)目公司現(xiàn)金流的項(xiàng)目公司的商業(yè)信用，但最底層的信用是基于政府履約付費(fèi)能力的項(xiàng)目所在地的地方政府信用。缺乏堅(jiān)實(shí)的政府信用，商業(yè)信用則是水中月鏡中花，這是這些年諸多所謂簽約落地PPP項(xiàng)目，得不到主流金融機(jī)構(gòu)貸款支持的最主要的原因。落實(shí)不了融資固然馬上歇菜，即使勉強(qiáng)靠高成本融資落實(shí)了資金開工建成了項(xiàng)目，未來長達(dá)幾十年的融資成本過高的復(fù)利效應(yīng)，也是特別恐怖，最終會造成項(xiàng)目公司資金鏈斷裂形成金融風(fēng)險(xiǎn)。只有依托堅(jiān)實(shí)的地方政府信用支撐的項(xiàng)目公司商業(yè)信用，才能落實(shí)PPP項(xiàng)目的融資并降低融資成本，該P(yáng)PP項(xiàng)目才有條件規(guī)范實(shí)施得以善終。
 

 

    三、當(dāng)期財(cái)政與長期綜合財(cái)力

 

    政府對PPP項(xiàng)目的付費(fèi)能力，并不僅依托當(dāng)期預(yù)算內(nèi)的財(cái)力，更多基于以土地財(cái)政為主體的長期綜合財(cái)力，土地財(cái)政包括土地出讓金、核心地塊的增值收益和未來普遍持續(xù)征收的房產(chǎn)稅。

 

    1、不同城市處于城鎮(zhèn)化的不同發(fā)展階段，面臨不同的市政基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)出模式，當(dāng)期綜合財(cái)力差異懸殊，政策不宜一刀切。

 

    城市發(fā)展分為啟動(dòng)突破期、快速發(fā)展期、成熟穩(wěn)定期等三個(gè)大的階段，國內(nèi)不同地區(qū)的城市化發(fā)展階段的差異很大，處于不同發(fā)展階段的城市，在項(xiàng)目投資、債務(wù)增加和綜合財(cái)力等方面存在顯著的差異。以北京、上海為代表的少數(shù)城市，經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)進(jìn)入成熟穩(wěn)定期，城市建成區(qū)的規(guī)模和人口基本穩(wěn)定，中心城區(qū)新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的年度投資規(guī)模保持穩(wěn)定甚至有所下降，由于包括土地財(cái)政在內(nèi)的綜合財(cái)力雄厚，已經(jīng)有能力消化之前年度積累的存量債務(wù)，債務(wù)總規(guī)模開始逐年下降。以武漢、長沙、鄭州為代表的部分二三線城市，處于城市建設(shè)的加速發(fā)展期，城市規(guī)?？焖贁U(kuò)大，城市人口快速增加，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資和新增債務(wù)也在快速增加，包括土地收益在內(nèi)的綜合財(cái)力也在快速提升。對于中西部地區(qū)大量的市政府所在城市和縣城，普遍還處于城市建設(shè)的突破啟動(dòng)期，需要集中超前投資建設(shè)一批骨干性的基礎(chǔ)設(shè)施以拉開城市架構(gòu)，而土地價(jià)格和其他財(cái)稅資源尚未形成，當(dāng)期財(cái)政還是吃飯財(cái)政，維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)都有困難，基礎(chǔ)設(shè)施投資主要依賴借債，靠借新還舊才能維持資金鏈不斷。處于不同發(fā)展階段的城市，如果政策一刀切，不論切在哪里都是錯(cuò)的！

 

    2、存量歷史債務(wù)應(yīng)當(dāng)歷史地看、全面地看和發(fā)展地看，切實(shí)降低存量和新增債務(wù)的資金成本，放在幾代人的較長時(shí)期內(nèi)逐步消化。

 

    對于事實(shí)上存在的巨額存量地方政府債務(wù)，不應(yīng)回避，也沒有必要恐慌。應(yīng)當(dāng)立足長遠(yuǎn)，緩釋存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并逐步消化存量債務(wù)。一是歷史地看。近20年來國內(nèi)翻天覆地的城鎮(zhèn)化，取得了空前的成就，沒有這些存量債務(wù)做支撐，要想取得這種成就是不可能的。二是全面地看。市政基礎(chǔ)設(shè)施的集中超前建設(shè)，為片區(qū)開發(fā)、招商引資、民生工程提供了前提條件，也會帶來土地房產(chǎn)價(jià)值、工商企業(yè)稅收、人均GDP、生活質(zhì)量的長期性、普遍性和實(shí)質(zhì)性地全面提升，這些方面的提升會增加地方政府的綜合財(cái)力，從而提升長期償債能力。三是發(fā)展地看。城鎮(zhèn)化是在地方政府信用支持下的持續(xù)經(jīng)營的偉大事業(yè)，只要不斷不亂，人均GDP、綜合財(cái)力普遍每10年能翻倍。

 

    城鎮(zhèn)化領(lǐng)域達(dá)到資金收支平衡點(diǎn)后，債務(wù)不會再累加，而綜合財(cái)力及償債能力還會繼續(xù)增加，城市政府的償債負(fù)擔(dān)和壓力會越來越輕，存量債務(wù)也就可以逐步消化?？紤]市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的資金平衡，應(yīng)當(dāng)放在相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期和城市財(cái)力百年變化趨勢的長期視角。這是一個(gè)涉及幾代人以百年計(jì)的長期發(fā)展問題，而不是一個(gè)當(dāng)期財(cái)政問題，應(yīng)當(dāng)考慮代際公平和成本分擔(dān)，僅靠當(dāng)代人完成如此巨量基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金回收和債務(wù)償還，既沒有必要也不可能。

 

    （三）地方政府長期綜合財(cái)力的增長是支撐市政基礎(chǔ)設(shè)施投資回收的主流模式，其中的土地財(cái)政包括土地出讓金、核心地塊的增值收益和未來普遍持續(xù)征收的房產(chǎn)稅。

 

    地方政府持有巨量有增值潛力和市場化運(yùn)作價(jià)值的公共資源，其中規(guī)劃權(quán)利和土地資源是地方政府最寶貴的公共資源，包括土地財(cái)政在內(nèi)的長期綜合財(cái)力的增長潛力的預(yù)期清晰且明確。土地收益歸公機(jī)制，簡稱“土地財(cái)政”，是工業(yè)革命以來各國搞市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資回收的主流模式，是人類文明的共同成果，不必回避，也無需隱晦。不能把因貨幣擴(kuò)張、壓制供給、行業(yè)失范、市場炒作等復(fù)雜因素造成的房價(jià)上漲，簡單化地歸咎于土地財(cái)政。

 

    國內(nèi)的土地財(cái)政包括三個(gè)方面的土地收益歸公機(jī)制：

 

    一是土地出讓金制度。國內(nèi)實(shí)行城鎮(zhèn)土地國有制，地方政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)壟斷土地一級市場，扎實(shí)控制好征地拆遷、配套設(shè)施建設(shè)等相關(guān)土地開發(fā)成本。土地出讓金制度可以盡快籌集巨額資金，支撐啟動(dòng)和滾動(dòng)開發(fā)新城區(qū)成片開發(fā)和舊城改造的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是國內(nèi)過去20年國內(nèi)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

 

    二是房產(chǎn)稅制度。實(shí)行房產(chǎn)稅制度，地方政府能夠持續(xù)、穩(wěn)定、普遍地分享基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提升所帶來的土地和房產(chǎn)價(jià)值的部分升值，是一種更好地落實(shí)土地漲價(jià)歸公的制度。征收房產(chǎn)稅的內(nèi)在邏輯和主要目的，是建立起市政基礎(chǔ)設(shè)施投資外部效應(yīng)部分內(nèi)部化的機(jī)制，而不只是為降低房價(jià)。國內(nèi)應(yīng)當(dāng)盡快落地執(zhí)行房產(chǎn)稅制度，引導(dǎo)地方政府改變過于依賴新區(qū)開發(fā)的攤大餅式的城市發(fā)展模式，更多地注重對現(xiàn)有城市建成區(qū)的更新與改造。如果房產(chǎn)稅制度缺位，土地一次性出讓后，幾十年內(nèi)的土地漲價(jià)的利益全部歸屬購房市民或捂地開發(fā)商，實(shí)際上是公共資源的流失，并造成炒房風(fēng)氣盛行和社會財(cái)富分配不公，市政基礎(chǔ)設(shè)施的存量債務(wù)償還也沒有穩(wěn)定來源。

 

    三是級差地租收入。因城市規(guī)劃調(diào)整，特定地塊的土地價(jià)值可能增值幾倍、幾十倍，這種巨大的土地增值收益，應(yīng)當(dāng)歸屬于地方政府。上海、重慶、深圳等城市在交通導(dǎo)向開發(fā)（TOD）和環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)（EOD）方面取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，政府下屬的融資平臺在推進(jìn)交通樞紐等公共設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，利用區(qū)域規(guī)劃調(diào)整帶來的核心地塊增值，地方政府通過融資平臺實(shí)現(xiàn)巨額土地級差收益，為償還存量政府債務(wù)提供了巨額資金，有關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)，可以且應(yīng)當(dāng)在全國推廣。成功案例有虹橋交通樞紐、世紀(jì)大道地鐵站上蓋、陸家嘴地鐵上蓋、新江灣城開發(fā)、黃浦江兩岸建設(shè)改造、重慶鋼鐵搬遷、前海地鐵站上蓋等。

 

    四、融資平臺與PPP模式應(yīng)用

 

    融資平臺是當(dāng)前財(cái)稅管理體制下，實(shí)現(xiàn)包括土地資源在內(nèi)的公共資源價(jià)值的最合適主體。

 

    1、融資平臺的核心職責(zé)是集聚、整合、培育和實(shí)現(xiàn)包括核心土地資源在內(nèi)的公共資源的價(jià)值，這是融資平臺的體制優(yōu)勢。

 

    土地財(cái)政不是簡單的征地賣地，而是跨期近百年的城鎮(zhèn)化全周期的綜合能力要求很高的專業(yè)性、系統(tǒng)性、長期性的工作，需要專業(yè)機(jī)構(gòu)集中承接操盤。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的早期，土地價(jià)格較低，融資平臺肩負(fù)為地方政府集聚、整合、培育和實(shí)現(xiàn)未來有較大增值潛力的核心土地資產(chǎn)的重任，同時(shí)還要籌集大規(guī)模資金來投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，這是融資平臺不可替代的體制優(yōu)勢和核心職責(zé)。但是，國內(nèi)大部分地方政府對城鎮(zhèn)化的發(fā)展周期和基本規(guī)律認(rèn)識不夠，由于急需資金打開局面，過早低價(jià)出讓寶貴的土地，未來有很大增值潛力的核心土地資源的出讓價(jià)格也很低，但是征地拆遷成本和資金成本卻控制不力，土地、資金等資源利用效率非常低。地方政府高成本融入巨額資金，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，造成地方政府債務(wù)累積，卻無法獲得應(yīng)有的土地收益，缺乏后續(xù)償債資金來源。低效率透支和浪費(fèi)未來幾十年的寶貴的土地資源收益，后患特別嚴(yán)重。

 

    2、融資平臺需要做實(shí)、做強(qiáng)、做規(guī)范，發(fā)揮體制優(yōu)勢培育核心能力，并與具有機(jī)制和管理優(yōu)勢的市場主體合作。

 

    在當(dāng)?shù)攸h委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的支持、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)下，遵循國家有關(guān)法規(guī)政策，借鑒國內(nèi)兄弟城市的成熟經(jīng)驗(yàn)，按照“實(shí)體化、規(guī)范化、專業(yè)化、市場化”的改革方向，將現(xiàn)有分散在各處的資源、業(yè)務(wù)和人才進(jìn)行整合，轉(zhuǎn)型發(fā)展為集團(tuán)化統(tǒng)一運(yùn)作的國有投資公司，重點(diǎn)建設(shè)協(xié)調(diào)整合公共資源、重大項(xiàng)目儲備策劃、項(xiàng)目全生命周期管理、較低綜合成本融資、高效主動(dòng)管理資金、資產(chǎn)管理與資本運(yùn)作、招商引資與外部合作等多個(gè)方面的核心能力，培育可持續(xù)發(fā)展的、整合各方優(yōu)勢資源的、發(fā)揮牽頭、組織和兜底作用的政府投資公司。新組建的政府投資公司，發(fā)揮重大項(xiàng)目投資建設(shè)主體、城市綜合運(yùn)營主體和公共資源整合運(yùn)營主體三大核心作用。各地應(yīng)當(dāng)將分散在各政府部門、事業(yè)單位、融資平臺及國有企業(yè)中的有市場經(jīng)營潛力的資源進(jìn)行有機(jī)整合，整合的資源除國有企業(yè)股權(quán)外，包括但不限于核心土地、存量房產(chǎn)、商業(yè)設(shè)施、各類市場與交易設(shè)施等經(jīng)營性資產(chǎn)，還有公用事業(yè)、加油站、廣告權(quán)、停車場等具有壟斷特征的經(jīng)營性項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)，形成土地房產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)、國有資產(chǎn)等三大類資源要素。

 

    3、強(qiáng)融資平臺對PPP模式的行穩(wěn)致遠(yuǎn)起到主導(dǎo)、支撐和促進(jìn)作用，做不好融資平臺和土地財(cái)政的地方，很難做好PPP。

 

    發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合能力強(qiáng)的融資平臺，在處理好本地的融資平臺身份和外地的市場主體身份之間存在的利益沖突的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)“走出去”服務(wù)全國甚至走向世界，成為PPP等市場化項(xiàng)目的社會資本和所在行業(yè)的并購整合主體。如果有更多的有綜合競爭優(yōu)勢的融資平臺走出所在城市，服務(wù)于更廣闊的地域，將有可能推動(dòng)國內(nèi)PPP模式的深入發(fā)展和行穩(wěn)致遠(yuǎn)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的強(qiáng)融資平臺，可以擔(dān)任當(dāng)?shù)豍PP等市場化項(xiàng)目的政府方實(shí)施主體、項(xiàng)目現(xiàn)金流不足的風(fēng)險(xiǎn)緩釋主體、代表地方政府進(jìn)行監(jiān)管的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，當(dāng)PPP項(xiàng)目失敗時(shí)，還可以代表地方政府接盤處理遺留問題。社會資本異地投資PPP項(xiàng)目時(shí)，通常需要跟當(dāng)?shù)刂饕谫Y平臺合作，可以是股權(quán)合作或共同開發(fā)。只有搞好了融資平臺和土地財(cái)政，地方政府才有合格的實(shí)施主體、靠譜的付費(fèi)能力、有效的合同管理和績效監(jiān)控能力，才有條件做好PPP項(xiàng)目。

 

    五、市政設(shè)施融資主要政策建議

 

    1、給PPP減負(fù)，實(shí)現(xiàn)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，形成多元協(xié)同、共生比選的投融資新格局。

 

    對于PPP模式，一方面，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到PPP模式結(jié)合公共機(jī)構(gòu)的體制優(yōu)勢和商業(yè)機(jī)構(gòu)機(jī)制、管理優(yōu)勢的先進(jìn)性，在有條件的區(qū)域和行業(yè)進(jìn)行積極探索。但是，切不可在不具備條件的情況下，用搞運(yùn)動(dòng)的方式硬推。另一方面，我們要認(rèn)識到PPP模式操作上的嚴(yán)謹(jǐn)性和長達(dá)幾十年的公共治理過程的復(fù)雜性，不能過于簡化，盲目壓縮前期工作時(shí)間和咨詢費(fèi)用，過于追求落地規(guī)模和轟動(dòng)效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)“腳踏實(shí)地”加“詩和遠(yuǎn)方”，在較長的時(shí)期內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資體制的轉(zhuǎn)型升級，形成地方政府債券、融資平臺、政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營、綜合性片區(qū)開發(fā)等多種模式發(fā)揮各自優(yōu)勢的多元協(xié)同、共生比選的新格局。

 

    2、規(guī)范政府購買服務(wù)類的PPP模式，夯實(shí)政府付費(fèi)能力，取消一刀切的政府付費(fèi)限額。

 

    對于確有必要實(shí)施而又沒有使用者付費(fèi)機(jī)制的市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的單體項(xiàng)目，地方政府應(yīng)當(dāng)把前期工作做到初步設(shè)計(jì)深度，明確項(xiàng)目合作邊界條件，進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆桨副冗x，確有必要通過PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，則按照規(guī)范的程序選擇社會資本，簽署政府購買服務(wù)類的PPP合同。對于這類項(xiàng)目，可以構(gòu)建每期付費(fèi)金額逐步增加的付費(fèi)機(jī)制，也可以拉長合作付費(fèi)期限，減輕地方政府前幾年的付費(fèi)壓力，確保地方政府有按合同履行付費(fèi)的能力。建議取消目前政府付費(fèi)占當(dāng)期預(yù)算盤子5%、7%、10%的全國一刀切的政策限定，如有必要設(shè)定財(cái)政付費(fèi)限額，則由各省級政府根據(jù)各地實(shí)際情況確定。地方政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)避免出現(xiàn)大包大攬、諸多項(xiàng)目打捆的金額巨大的PPP項(xiàng)目，確保項(xiàng)目的融資落實(shí)和按合同約定的進(jìn)度落地實(shí)施。對于無法按原合同履行的項(xiàng)目，建議各方協(xié)商盡早終止合同關(guān)系。

 

    3、理順使用者付費(fèi)機(jī)制，挖掘項(xiàng)目綜合收益，積極推進(jìn)特許經(jīng)營類的PPP模式。

 

    特許經(jīng)營在國內(nèi)已經(jīng)有30多年的實(shí)踐和諸多經(jīng)歷時(shí)間考驗(yàn)的有實(shí)力的社會資本和成功案例，在有條件的領(lǐng)域可以積極推進(jìn)。天然氣供氣、城市供水、污水處理、垃圾處理、城市供熱、交通樞紐等市政公用領(lǐng)域，多層次養(yǎng)老、護(hù)理、醫(yī)療、民辦教育（包括學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育）、智慧城市等公共服務(wù)領(lǐng)域中的高端服務(wù)水平對應(yīng)的那部分項(xiàng)目，有條件建立可以覆蓋項(xiàng)目全部成本且有合理收益的使用者付費(fèi)機(jī)制，充分利用商業(yè)機(jī)構(gòu)的機(jī)制和管理優(yōu)勢，還可以挖掘項(xiàng)目其他方面的綜合收益，這類項(xiàng)目適合采用特許經(jīng)營模式。

 

    4、明確融資平臺的法定地位，授予其實(shí)現(xiàn)公共資源價(jià)值的基本職能。

 

    建議借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，通過立法明確融資平臺不是一般性的商業(yè)機(jī)構(gòu)，而是代表政府專門承擔(dān)市政基礎(chǔ)設(shè)施投融資任務(wù)和整合、提升、實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各類公共資源價(jià)值的公共機(jī)構(gòu)，各市、縣政府只能新組建或保留一家由本級政府信用支持的融資平臺。對于各地現(xiàn)有數(shù)量眾多的其他融資平臺進(jìn)行撤并，暫時(shí)無法撤并的除處置歷史遺留問題外，不再新增任何形式的債務(wù)和投資建設(shè)任務(wù)，時(shí)機(jī)成熟即行撤并。確實(shí)有市場化轉(zhuǎn)型條件的部分存量融資平臺，剝離其存量政府債務(wù)，真正跟地方政府信用脫鉤，轉(zhuǎn)型為市場競爭性的商業(yè)機(jī)構(gòu)。省級政府可以組織金融機(jī)構(gòu)，對債務(wù)問題嚴(yán)重的市、縣政府進(jìn)行債務(wù)重整并提供必要的支持。

 

    5、對2013年以來的PPP政策進(jìn)行全面清理，重新構(gòu)建PPP模式的政策法規(guī)體系和工作機(jī)制。

 

    重新構(gòu)建PPP政策法規(guī)體系，建議注意幾個(gè)要點(diǎn)：

 

    一是要重視成文法體系下法律、政策與自律規(guī)則的層次性和分工配合，不宜一鍋亂燉；

 

    二是審慎制定政策，保持政策穩(wěn)定，引導(dǎo)各方形成合理預(yù)期，要注意政策的統(tǒng)籌性和協(xié)同性，防止出現(xiàn)不同部委之間、同一部委不同司局之間、同一司局不同時(shí)間的發(fā)文之間存在相互沖突和矛盾；

 

    三是部委的政策文件不宜太具體、太細(xì)致、太全面，抓住重點(diǎn)和底線問題即可，應(yīng)當(dāng)保持合理的政策彈性，給地方政府和市場主體充分的創(chuàng)新空間；

 

    四是總結(jié)國內(nèi)外理論研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從政策中提煉出要點(diǎn)，上升為法律，但立法不宜倉促。對于PPP的工作機(jī)制，各部委應(yīng)當(dāng)按照三定方案的職責(zé)分工，做好政策指導(dǎo)，不宜對地方政府干預(yù)太深太細(xì)。地方政府層面，建議省級政府成立專門的PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌組織全省的PPP項(xiàng)目實(shí)施，提高項(xiàng)目實(shí)施的專業(yè)水平和規(guī)范程度。