財政部23號文解讀
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財政部剛發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號），是這些年用詞最強硬、非常有殺傷力的文件之一！
輕金融發(fā)現(xiàn)，這份簡稱“23號文”的文件中，“不得”一詞一共出現(xiàn)了23次！
這一通知，也意味著財政部對地方政府和國有企業(yè)投融資行為監(jiān)管再升級。
財政部明確表示：
★除購買地方政府債券外，國有金融企業(yè)不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資；
★不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款；
★不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔?；虺袚鷥攤熑危?/div>
★不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。
“當前一些地方政府依然存在違法違規(guī)和變相舉借債務(wù)的問題，舉債方式日益多樣化，風險不斷增加。”財政部金融司有關(guān)負責人說，“這其中既有部分地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀不正確、部門項目審批責任不落實等原因，也有金融企業(yè)推波助瀾的因素。”
23號文背后有怎樣的邏輯框架？金融企業(yè)與地方政府合作有哪些底線？市場化融資有哪些原則？違法舉債的合作模式有哪些？城投債還能投嗎？詳見天風固收本文《城投債還能投嗎？——財金23號文點評》。
原標題：城投債還能投嗎？——財金23號文點評
來源：固收彬法 天風研究 作者：孫彬彬/高志剛
近日，財政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號）（下文簡稱23號文），同時公布了對《財政部關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》的解讀（下文簡稱23號文解讀）。
23號文主要是從國有金融企業(yè)的維度（其他金融企業(yè)參照執(zhí)行），系統(tǒng)梳理了過去一段時間地方債務(wù)監(jiān)管文件和金融監(jiān)管文件中針對金融企業(yè)和地方債務(wù)的條款，目的在于規(guī)范金融企業(yè)與地方政府和地方國企的投融資行為，出發(fā)點依然是防范和化解地方政府債務(wù)風險。
詳解23號文的邏輯框架
在理解23號文的影響之前，首先需要梳理清楚23號文的邏輯框架。
23號文整體可以分為五大部分：法律基礎(chǔ)、兩大合作原則、具體業(yè)務(wù)中的違法違規(guī)行為、約束金融企業(yè)的三個角度、23號文之后的整改與監(jiān)督要求。
金融企業(yè)與地方政府合作的四條底線
23號文明確了文件的法律基礎(chǔ)依然是《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）；23號文解讀進一步指出為什么要針對金融企業(yè)出臺規(guī)范文件，金融企業(yè)推波助瀾是地方政府違法違規(guī)和變相舉借債務(wù)的重要原因之一。
審計署在2017年12月向人大提交了《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》（下文簡稱財政部審計報告）中針對地方政府違法違規(guī)舉債問題的成因分析，有更為詳細的解讀。
23號文列舉了金融企業(yè)涉嫌參與地方政府違法違規(guī)舉債的四種模式，實際上是畫出了未來金融企業(yè)與地方政府合作的四條底線：
（1）除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資
預(yù)算法和43號文規(guī)定地方政府唯一合法舉債渠道就是在地方債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，因此金融企業(yè)為地方政府融資的唯一合法渠道，也只能是參與地方債的認購和交易。這是金融企業(yè)與地方政府融資之間的的唯一合法渠道，但是并非合作的唯一渠道，也不意味著金融企業(yè)無法參與地方國有企業(yè)（包括城投平臺）的融資。
（2）不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款
按照2013年銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于加強2013 年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號）的規(guī)定：“各銀行業(yè)金融企業(yè)法人不得新增融資平臺貸款規(guī)模”，同時對于融資平臺的新增貸款，具有明確的放貸條件，還需要控制貸款投向。23號文“不得違規(guī)新增”貸款的要求，應(yīng)主要來自銀監(jiān)10號文。
（3）不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔?；虺袚鷥攤熑?/div>
按照2017年財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）（下文簡稱50號文），“金融企業(yè)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保”。23號文針對金融企業(yè)“不得要求”地方政府違法違規(guī)擔?；虺袚鷥攤熑蔚囊?，可以追溯到50號文的要求。
（4）不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金
按照2017年財政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（下文簡稱92號文），要求PPP項目不得“以債務(wù)性資金充當資本金”。事實上，項目資本金不得為債務(wù)資金的要求，最早可追溯至1996年國務(wù)院《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)[1996]35號），并在2009年《關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》（國發(fā)〔2009〕27號）中明確了城市各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最低資本金比例要求；銀監(jiān)會在2009年的《關(guān)于信托公司開展項目融資業(yè)務(wù)涉及項目資本金有關(guān)問題的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2009]84號）也明確提到，股東借款、銀行貸款等債務(wù)性資金不得充作項目資本金。
23號文所劃出的四條底線，是金融企業(yè)和地方政府或融資平臺合作的前提，無論何種合作模式，均不可違背；而這四條底線實際上在以前的監(jiān)管文件中已經(jīng)被反復(fù)提及，從這一點可以看出，23號文主要是梳理以前監(jiān)管文件中涉及到金融企業(yè)和地方政府債務(wù)相關(guān)的監(jiān)管內(nèi)容。
市場化融資的兩大原則
按照23號文，金融企業(yè)依然可以參與地方建設(shè)融資，包括向地方政府融資平臺或者PPP項目提供融資，但是這里的融資必須是“市場化融資”，需要符合兩大原則：
（1）按照“穿透原則”加強資本金審查
不但需要確保融資主體的資金來源合法合規(guī)，而且融資項目的資本金需要滿足固定的要求。
按照最新的國務(wù)院《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)〔2015〕51號），保障性住房、鐵路、公路和城市軌道交通項目最低資本金比例為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運、機場項目為25%。
這一條原則也與23號文第一條提到的第四個底線保持一致。
（2）還款能力評估原則：確保其自有經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息
23號文要求金融企業(yè)參與融資時，需要按照市場化原則評估融資平臺的還款能力和還款來源。
市場化原則，實際上就是“確保其自有經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息”，按照23號文的要求，這里的“自由經(jīng)營性現(xiàn)金流”允許項目現(xiàn)金流中包含來自地方政府的財政資金。
這里需要厘清一個容易被混淆的內(nèi)容：地方政府、城投平臺和金融企業(yè)之間的現(xiàn)金流關(guān)系。
23號文中允許項目現(xiàn)金流包含財政資金，且要求落實“地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性”；從現(xiàn)金流動的角度，這部分財政資金應(yīng)該先流向城投平臺（因為承擔了項目建設(shè)），然后再流向金融企業(yè)（城投平臺償還債務(wù)）。
現(xiàn)金流的前半截是從地方政府到城投平臺，依據(jù)的是項目建設(shè)相關(guān)的合同約定，且對應(yīng)的財政資金支出應(yīng)該合法合規(guī)、不超出地方財力；現(xiàn)金流的后半截是從城投平臺到金融企業(yè)，這是項目融資之后的還本付息行為。這種現(xiàn)金流動是合法合規(guī)的，并不造成地方政府違法違規(guī)融資，原因在于地方政府只對前半截現(xiàn)金流負責，而不對后半截現(xiàn)金流的實現(xiàn)有任何擔保責任。
23號文也明確提到，嚴禁金融企業(yè)“要求或接受”，“地方政府及其部門以任何方式提供擔保、承諾回購?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規(guī)承擔償債責任”。這個嚴禁的，其實是地方政府對金融企業(yè)的直接“承諾”行為，對前文所說后半截現(xiàn)金流的“擔保”或“承諾”行為，或者說不允許地方政府與金融企業(yè)之間產(chǎn)生現(xiàn)金流關(guān)系/潛在現(xiàn)金流關(guān)系。
23號文提出的兩大是市場化融資原則，其實也是金融企業(yè)發(fā)放一般商業(yè)貸款/提供商業(yè)融資時需要遵循的商業(yè)化原則，實際上是要剝離傳統(tǒng)地方政信類項目中的“地方政府隱性擔保”。
7種參與違法舉債的合作模式
23號文在四大底線和兩大原則的基礎(chǔ)上，進一步梳理了7種常見的金融企業(yè)合作模式中觸碰底線或違背原則的行為，或者說是，金融企業(yè)參與地方政府違法違規(guī)和變相舉債的7種模式。
（1）投資基金：不得回購、保本保收益
共同出資設(shè)立投資基金，是地方政府與金融企業(yè)常見的合作方式，23號文針對這種合作方式，提出了兩條涉及地方政府違法違規(guī)舉債的模式：
一是要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排；
二是通過結(jié)構(gòu)化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務(wù)融資平臺。
2017年50號文要求：“地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。”
2017年發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》對投資基金的多層嵌套、結(jié)構(gòu)化融資均有明確要求。
（2）資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)：不能兜底、回購、承諾最低收益
金融企業(yè)通過發(fā)行資管產(chǎn)品參與到地方建設(shè)項目時，需要從兩個維度符合監(jiān)管要求：
一是符合《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》中關(guān)于針對資管產(chǎn)品需要滿足穿透監(jiān)管、期限匹配、規(guī)范資金池、打破剛兌等相關(guān)規(guī)定；
二是要求金融企業(yè)在銷售產(chǎn)品時，不得宣傳產(chǎn)品中包含地方政府信用。
（3）政策性開發(fā)金融：市場化原則授信
23號文要求政策性、開發(fā)性金融企業(yè)需要按照市場化原則“針對項目”授信，而不是針對“政府信用”提供融資，也需要符合50號文中的不得要求或接受各類“隱性擔保”的規(guī)定。
（4）禁止對地方政府統(tǒng)一授信
23號文對于金融企業(yè)與地方政府的合作方式提出了明確規(guī)范：
一是必須針對項目提供融資；
二是不得采取與地方政府及其部門簽署一攬子協(xié)議、備忘錄、會議紀要等方式開展業(yè)務(wù)；
三是禁止對地方政府統(tǒng)一授信，授信應(yīng)該針對參與項目建設(shè)的企業(yè)（城投平臺）。
（5）金融中介業(yè)務(wù)：不得披露財政、債務(wù)信息，嚴禁掛鉤政府信用
針對金融企業(yè)為城投平臺提供融資服務(wù)時，比如發(fā)債，禁止在募集說明書中披露“所在地區(qū)財政收支、政府債務(wù)數(shù)據(jù)等明示或暗示存在政府信用支持的信息”，并且需要聲明“地方政府作為出資人僅以出資額為限承擔有限責任，相關(guān)舉借債務(wù)由地方國有企業(yè)作為獨立法人負責償還”。
這些要求實際上是對50號文中融資平臺需要在融資時“主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)”等要求的進一步細化。
（6）PPP：嚴格規(guī)范
再次聲明PPP項目必須符合2017年11月《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）中的相關(guān)規(guī)范。
（7）融資擔保：嚴格限制政府責任
2017年50號文首次針對地方政府舉債融資機制提出：“允許地方政府結(jié)合財力可能設(shè)立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），構(gòu)建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規(guī)提供融資擔保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔保公司承擔責任”。
財政部審計報告針對開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”工作中，明確提出：“鼓勵政府出資的擔保公司依法依規(guī)提供融資擔保服務(wù)，地方政府在出資范圍內(nèi)對擔保公司承擔責任”。
50號文和財政部審計報告均鼓勵市場化的融資擔保方式，在這種模式中，融資擔保公司（可以由地方政府出資設(shè)立）針對城投平臺融資提供明確的、合法合規(guī)的擔保服務(wù)，以此替代違法違規(guī)的“地方政府隱性擔保”。實際上是一種“地方政府隱性擔保”顯性化的市場化方式，地方政府對融資擔保公司負責（責任范圍明確在出資范圍內(nèi)，承擔有限責任），而融資擔保公司對城投平臺融資承擔實際“無限連帶責任”。
約束金融企業(yè)的三大規(guī)范要求
23號文還從從出資管理、財務(wù)管理和產(chǎn)權(quán)管理三大角度，提出了規(guī)范要求，目的是“防控金融企業(yè)財務(wù)風險和國有金融資產(chǎn)流失”，其中所提到的內(nèi)容，主要是為了規(guī)范國有金融企業(yè)和國有股東（同時也是城投平臺的實際控制人）之間的各類關(guān)系，防范金融企業(yè)股權(quán)層面涉及地方政府違法違規(guī)舉債問題。
2018年1月，銀監(jiān)會印發(fā)《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》，要求加強商業(yè)銀行股權(quán)管理；3月28日中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過《關(guān)于加強非金融企業(yè)投資金融企業(yè)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》；3月30日，證監(jiān)會就證券公司股權(quán)管理規(guī)定公開征求意見。
監(jiān)管三要素：整改、評價和檢查
（1）存量項目整改：不得盲目抽貸、壓貸和停貸，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風險
23號文要求金融企業(yè)要配合有關(guān)方面對“存在地方政府違法違規(guī)舉債擔保、變相舉債等問題的存量項目”的整改工作。
50號文要求各級政府全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔保行為，92號文同樣要求對存量PPP項目進行整改，兩個文件的目的都是防范地方政府債務(wù)風險，在這類整改中，金融企業(yè)應(yīng)該主動積極配合，比如修改相關(guān)的合作協(xié)議等，目的在于化解存量債務(wù)風險（財政部審計報告也明確提及化解存量債務(wù)風險）。
同時，23號文也要求：“在配合整改的同時，國有金融企業(yè)不得盲目抽貸、壓貸和停貸，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風險”，23號文解讀中更加明確提出防范形成“處置風險的風險”。這也意味著，存量債務(wù)的整改是一個長期的工作，一方面要求整改、完善地方政府、城投平臺、金融企業(yè)之間的合作協(xié)議，明確地方政府應(yīng)該履行的義務(wù)（及時支付，防止惡意拖欠工程款）；另一方面也要求金融企業(yè)需要配合整改，不能因為缺失了地方政府的“承諾”、“擔保”，就對存量項目抽貸、壓貸和停貸。
《關(guān)于進一步增強企業(yè)債券服務(wù)實體經(jīng)濟能力嚴格防范地方債務(wù)風險的通知》（發(fā)改辦財金〔2018〕194號）（下文簡稱194號文）明確提出，“各地財政部門應(yīng)當按規(guī)定在年度預(yù)算中安排資金及時支付給依法合規(guī)承接政府投資項目的企業(yè)，防止地方政府惡意拖欠企業(yè)工程款”。
（2）績效評價
財政部門本身就具備對國有金融企業(yè)的評價責任。
同時，針對金融企業(yè)與地方政府、城投平臺的合作監(jiān)管要求，基本均來自于已發(fā)布的監(jiān)管規(guī)則，既包括金融監(jiān)管部門和財政部聯(lián)合下發(fā)的50號文，也包括資管新規(guī)等。
（3）監(jiān)督檢查：涉及違法違規(guī)企業(yè)，應(yīng)暫停或?qū)徤魈峁┤谫Y和融資中介服務(wù)
2017年以來，財政部已經(jīng)開展了多輪地方政府債務(wù)的查處問責，涉及重慶、山東、河南、湖北、貴州、江蘇、江西、四川等8個省市，未來或許會有更多的查處問責情況公開。
23號文明確要求，對財政部公開通報涉及地方政府違法違規(guī)舉債擔保行為的地方國有企業(yè)，國有金融企業(yè)應(yīng)暫?；?qū)徤魈峁┤谫Y和融資中介服務(wù)，也就意味著相關(guān)主體進行再融資將面臨極大的壓力。
城投債投資怎么看？
（1）金融企業(yè)還能與地方政府合作嗎？
能合作，但是要按照市場化原則合作，要合法合規(guī)合作，不能以任何形式涉及地方政府違法違規(guī)融資。
23號文中列舉的投資基金、PPP、金融中介服務(wù)、融資擔保等模式仍然是合法合規(guī)的合作方式，只要不涉及地方政府違規(guī)提供擔保、承諾等行為，并不禁止金融企業(yè)參與地方政府項目融資。
針對城投平臺承擔的政府投資項目，金融機構(gòu)依然可以按照市場化原則（23號文最為關(guān)注項目資本金穿透和經(jīng)營性現(xiàn)金流覆蓋）為城投平臺提供融資，但是不得涉及地方政府擔?；虺兄Z。
（2）未來還會有監(jiān)管政策嗎？
財政部審計報告針對未來如何防范化解地方政府債務(wù)風險有比較明確的框架，其中在“堅決遏制隱性債務(wù)增量”章節(jié)明確要求“督促金融機構(gòu)盡職調(diào)查、嚴格把關(guān)，對沒有穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流作為還款來源或沒有合法合規(guī)抵質(zhì)押物的項目，金融機構(gòu)不得提供融資，嚴格按商業(yè)化原則提供融資”，這實際上也預(yù)示了23號文的出臺。
按照財政部審計報告提出的工作重點，未來在完善地方建設(shè)項目和資金管理、強化中央企業(yè)債務(wù)融資管控，建立市場化、法治化的債務(wù)違約處置機制，規(guī)范融資平臺公司融資管理，推進融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型等多個維度，均有可能繼續(xù)出臺相關(guān)的監(jiān)管政策或者指導(dǎo)意見。
2018年注定是嚴格防范化解地方政府債務(wù)的重要年份，對于城投債投資而言，必須做好一定的心理準備，要有短期風險暴露的預(yù)期，但是也不需要盲目悲觀，監(jiān)管仍然遵循系統(tǒng)性風險底線、防范“處置風險的風險”等要求，更需要關(guān)注如何準確識別風險、防范風險、尋找確定性。
（3）城投債投資面臨哪些風險？
我們在《一文讀懂城投債的“悲”與“喜”——財政部地方政府債務(wù)審計報告點評》和《194號文有何深意？——發(fā)改財金194號文點評》中均提及，2018年城投債投資面臨兩大風險：
一是金融機構(gòu)對城投平臺的態(tài)度：
2017年50號文、87號文、92號文主要針對地方政府提出監(jiān)管要求，財政部審計報告和194號文也主要針對地方政府和城投平臺，但已經(jīng)開始涉及金融機構(gòu)的相關(guān)規(guī)范要求，23號文相當于從金融機構(gòu)參與地方政府投融資的各個維度，全面梳理了此前的相關(guān)監(jiān)管要求，在這種環(huán)境下，金融機構(gòu)對于參與城投平臺融資的態(tài)度會發(fā)生怎樣的變化，具有比較大的不確定性。
二是城投債務(wù)違約預(yù)期：
金融機構(gòu)對城投平臺融資的態(tài)度具有不確定性，但是包括資管新規(guī)在內(nèi)的諸多金融監(jiān)管文件，則更為明確的限制了銀行資金、資管產(chǎn)品資金進入城投平臺投融資的渠道，尤其是以信托貸款、委托貸款為主的非標融資在資金來源維度已經(jīng)受到極大的限制。因此城投平臺再融資問題如何解決一直是市場比較關(guān)心的問題，而由此引發(fā)的城投債務(wù)違約預(yù)期也越來越濃，即便城投債務(wù)實際違約未出，但違約預(yù)期仍將逐漸體現(xiàn)在城投債估值中。
因此，我們對于2018年城投債的估值風險較為悲觀，金融機構(gòu)態(tài)度和違約預(yù)期的持續(xù)發(fā)酵與實現(xiàn)，均會對城投債估值產(chǎn)生較大的負面影響，既有長期的持續(xù)影響，也會有短期的沖擊。
（4）城投債還能投嗎？
城投平臺債務(wù)違約風險整體依然可控，長期來看，打擊地方違法違規(guī)舉債有助于穩(wěn)定存量債務(wù)的實際償付能力，194號文要求防止惡意拖欠、23號文要求防范存量債務(wù)資金鏈斷裂，存在防范系統(tǒng)性風險的底線。
城投債依然具備投資價值，但是需要更加深入的篩選，不是所有的城投平臺依然可以獲得融資，不是所有的平臺都能獲得來自地方政府的現(xiàn)金流。
目前市場主流投資策略在于篩選、識別不同地區(qū)的城投主體，這實際上是從“地方政府救助能力”的維度來進行投資；而在打破剛兌、違約預(yù)期已經(jīng)逐漸體現(xiàn)在估值中的背景下，更需要關(guān)注的是“地方政府有限出資責任范疇內(nèi)的企業(yè)自身償債能力”。
具備較高“償債能力”的城投債實際上可以更為明確的對應(yīng)來自地方政府的現(xiàn)金流（比如公益性投資項目中來自地方政府的現(xiàn)金回流），這是首先需要考慮的因素。
我們推薦兩種城投債投資邏輯：
一是關(guān)注城投平臺項目的公益性，也就是項目與地方政府的緊密程度，從城投平臺的發(fā)展歷史來看，地方政府違法違規(guī)舉債一般都是由于地方財力無法覆蓋公益性項目投資（盲目的投資沖動、不正確的政績觀），存量債務(wù)風險化解實際上有助于打通地方政府與城投平臺的現(xiàn)金流通道，而這個通道主要跟公益性項目掛鉤。具體而言，我們更為推薦涉及棚改、扶貧、地下綜合管廊等具有中央政策支持公益性項目所對應(yīng)的城投債及其發(fā)行主體。
二是關(guān)注政策性融資擔保公司擔保城投債，從擔保公司本身業(yè)務(wù)模式的角度（以項目為核心，關(guān)注來自地方政府的現(xiàn)金流）出發(fā)，被擔保的城投債在項目和現(xiàn)金流兩個層面更具有確定性，同時擔保公司自身行政資源對于償債資金來源具有更好的支撐。我們較為推薦省級政策性擔保公司擔保的城投債。
風險提示
金融企業(yè)融資態(tài)度，城投平臺融資監(jiān)管。
另附：關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知
財金〔2018〕23號
各國有金融企業(yè)：
金融企業(yè)是支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。當前，金融企業(yè)運營總體平穩(wěn)良好，但在服務(wù)地方發(fā)展、支持地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中仍然存在過于依靠政府信用背書，捆綁地方政府、捆綁國有企業(yè)、堆積地方債務(wù)風險等問題，加劇了財政金融風險隱患。為全面貫徹黨的十九大精神，落實全國金融工作會議部署和要求，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，促進金融企業(yè)穩(wěn)健運行，進一步督促金融企業(yè)加強風險管控和財務(wù)管理，嚴格執(zhí)行國有金融資本管理制度，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：
一、【總體要求】國有金融企業(yè)應(yīng)嚴格落實《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等要求，除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔?；虺袚鷥攤熑?。不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。
二、【資本金審查】國有金融企業(yè)向參與地方建設(shè)的國有企業(yè)（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)，融資項目滿足規(guī)定的資本金比例要求。若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實的問題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資。
三、【還款能力評估】國有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資，應(yīng)審慎評估融資主體的還款能力和還款來源，確保其自有經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息，不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保、承諾回購?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規(guī)承擔償債責任。項目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的，國有金融企業(yè)應(yīng)嚴格核實地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性。嚴禁國有金融企業(yè)向地方政府虛構(gòu)或超越權(quán)限、財力簽訂的應(yīng)付（收）賬款協(xié)議提供融資。
四、【投資基金】國有金融企業(yè)與地方政府及其部門合作設(shè)立各類投資基金，應(yīng)嚴格遵守有關(guān)監(jiān)管規(guī)定，不得要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，不得通過結(jié)構(gòu)化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務(wù)融資平臺。
五、【資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)】國有金融企業(yè)發(fā)行銀行理財、信托計劃、證券期貨經(jīng)營機構(gòu)資產(chǎn)管理計劃、保險基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃等資產(chǎn)管理產(chǎn)品參與地方建設(shè)項目，應(yīng)按照“穿透原則”切實加強資金投向管理，全面掌握底層基礎(chǔ)資產(chǎn)信息，強化期限匹配，不得以具有滾動發(fā)行、集合運作、分離定價特征的資金池產(chǎn)品對接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規(guī)承擔償債責任，不得變相為地方政府提供融資。國有金融企業(yè)在進行資產(chǎn)管理產(chǎn)品推介時，應(yīng)充分說明投資風險，不得以地方政府承諾回購、保證最低收益等隱含無風險條件，作為營銷手段。
六、【政策性開發(fā)性金融】政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)服務(wù)國家重大戰(zhàn)略、支持經(jīng)濟社會薄弱環(huán)節(jié)時，應(yīng)嚴格遵守國家法律和相關(guān)規(guī)定，嚴格按照市場化原則審慎合規(guī)授信，嚴格按照項目實際而不是政府信用提供融資，嚴格遵守業(yè)務(wù)范圍劃分規(guī)定。嚴禁為地方政府和國有企業(yè)提供各類違規(guī)融資，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔償債責任的文件，不得通過任何形式違法違規(guī)增加地方政府債務(wù)負擔。
七、【合作方式】國有金融企業(yè)應(yīng)將嚴格遵守國家地方政府債務(wù)管理法律法規(guī)和政策規(guī)定作為合規(guī)管理的重要內(nèi)容，切實轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)模式，依法規(guī)范對地方建設(shè)項目提供融資，原則上不得采取與地方政府及其部門簽署一攬子協(xié)議、備忘錄、會議紀要等方式開展業(yè)務(wù)，不得對地方政府及其部門統(tǒng)一授信。
八、【金融中介業(yè)務(wù)】國有金融企業(yè)為地方政府融資平臺公司等地方國有企業(yè)在境內(nèi)外發(fā)行債券提供中介服務(wù)時，應(yīng)審慎評估舉債主體財務(wù)能力和還款來源。對于發(fā)債企業(yè)收入來源中涉及財政資金安排的，應(yīng)當盡職調(diào)查，認真核實財政資金安排的合規(guī)性和真實性。在債券募集說明書等文件中，不得披露所在地區(qū)財政收支、政府債務(wù)數(shù)據(jù)等明示或暗示存在政府信用支持的信息，嚴禁與政府信用掛鉤的誤導(dǎo)性宣傳，并應(yīng)在相關(guān)發(fā)債說明書中明確，地方政府作為出資人僅以出資額為限承擔有限責任，相關(guān)舉借債務(wù)由地方國有企業(yè)作為獨立法人負責償還。
九、【PPP】國有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項目規(guī)范運作為融資前提條件，對于未落實項目資本金來源、未按規(guī)定開展物有所值評價、財政承受能力論證的，物有所值評價、財政承受能力論證等相關(guān)信息沒有充分披露的PPP項目，不得提供融資。
十、【融資擔?！空匀谫Y擔保機構(gòu)應(yīng)按照市場化方式運作，依法依規(guī)開展融資擔保服務(wù)，自主經(jīng)營、自負盈虧，不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔責任。
十一、【出資管理】國有金融企業(yè)應(yīng)加強對股東資質(zhì)的審查。國有金融企業(yè)股東應(yīng)以自有資金入股國有金融企業(yè)，且確保資金來源合法，嚴禁虛假出資、出資不實或抽逃出資，嚴禁代持國有金融企業(yè)股權(quán)。除法律法規(guī)另有規(guī)定的以外，以非自有資金出資的股權(quán)不得享受股權(quán)增值收益，并按“實際出資與期末凈資產(chǎn)孰低”原則予以清退。國有金融企業(yè)股東用金融企業(yè)股權(quán)質(zhì)押融資，應(yīng)遵守法律法規(guī)和相關(guān)監(jiān)管規(guī)定，不得損害其他股東和金融企業(yè)的利益。
十二、【財務(wù)約束】國有金融企業(yè)應(yīng)按照“實質(zhì)重于形式”的原則，充足提取資產(chǎn)減值準備，嚴格計算占用資本，不得以有無政府背景作為資產(chǎn)風險的判斷標準。
十三、【產(chǎn)權(quán)管理】國有金融企業(yè)應(yīng)聚焦主業(yè)，嚴格遵守國有金融資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定，做好與地方政府及其部門合作所形成股權(quán)資產(chǎn)的登記、評估、轉(zhuǎn)讓、清算、退出等工作。合理設(shè)置機構(gòu)法人層級，壓縮管理級次，降低組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度，原則上同類一級子公司只能限定為一家。
十四、【配合整改】對存在地方政府違法違規(guī)舉債擔保、變相舉債等問題的存量項目，開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)等國有金融企業(yè)應(yīng)積極主動配合有關(guān)方面，依法依規(guī)開展整改，在有效保障各方合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥有序化解存量債務(wù)風險。在配合整改的同時，國有金融企業(yè)不得盲目抽貸、壓貸和停貸，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風險。
十五、【績效評價】財政部門對金融企業(yè)進行績效評價時，如金融企業(yè)違法違規(guī)向地方政府、地方國有企業(yè)等提供融資，要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保或承擔償債責任，被相關(guān)部門依法依規(guī)追究責任的，根據(jù)相關(guān)部門提供的處理處罰情況，對該金融企業(yè)下調(diào)評價等級。
十六、【監(jiān)督檢查】對財政部公開通報涉及地方政府違法違規(guī)舉債擔保行為的地方國有企業(yè)，國有金融企業(yè)應(yīng)暫?；?qū)徤魈峁┤谫Y和融資中介服務(wù)。財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處根據(jù)本通知規(guī)定對國有金融企業(yè)及其分支機構(gòu)進行監(jiān)督檢查，對相關(guān)違規(guī)行為及時予以制止和糾正，并依法進行處理。相關(guān)檢查處理結(jié)果視情抄送有關(guān)金融監(jiān)管部門。
十七、【其他】本通知自印發(fā)之日起執(zhí)行。其他金融企業(yè)參照執(zhí)行。
財 政 部
2018年3月28日（來源-網(wǎng)絡(luò)）
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