2017年年底、2018年春季以來，隨著財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號文）、國務(wù)院國資委《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號文）以及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號）等文件的下發(fā)，和上至財(cái)政部、下至各省的“清庫”行動，使得PPP項(xiàng)目的入庫標(biāo)準(zhǔn)變成了一個(gè)世所矚目的技術(shù)性“大難題”。為了做好PPP這項(xiàng)工作，有必要結(jié)合理論、法規(guī)、規(guī)范性文件和行業(yè)通常的看法，把這個(gè)大難題徹底清晰化。經(jīng)過細(xì)致梳理，應(yīng)當(dāng)從以下關(guān)鍵維度來審視和判斷：

 

　　一、判斷是否是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)

 

　　1、財(cái)政部財(cái)金〔2014〕76號文《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》

 

　　政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

 

　　2、國家發(fā)改委發(fā)改投資〔2014〕2724號文《關(guān)于開展政府政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》

 

　　政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。

 

　　PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

 

　　3、國務(wù)院國辦發(fā)〔2015〕42號文《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》

 

　　圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，對統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作具有戰(zhàn)略意義。

 

　　4、財(cái)政部財(cái)金〔2015〕57號文《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》

 

　　地方各級財(cái)政部門要在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，篩選征集適宜采用PPP模式的項(xiàng)目，加快建立項(xiàng)目庫。

 

　　二、判斷是否是BT項(xiàng)目或者拉長版的BT項(xiàng)目

 

　　判斷標(biāo)準(zhǔn)：如果是，果斷拉黑。因?yàn)椴环螾PP的定義，即建管相統(tǒng)一，沒有運(yùn)營內(nèi)容。

 

　　1、財(cái)政部財(cái)金〔2015〕57號文《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》

 

　　對采用建設(shè)-移交（BT）方式的項(xiàng)目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。

 

　　2、國家發(fā)改委發(fā)改投資〔2014〕2724號文《關(guān)于開展政府政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》

 

　　項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。鼓勵(lì)推進(jìn)第三方評價(jià)，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評價(jià)，評價(jià)結(jié)果向社會公示，作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，可對項(xiàng)目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進(jìn)行后評價(jià)，評價(jià)結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。

 

　　三、判斷是否帶來政府債務(wù)、或有負(fù)債

 

　　財(cái)金〔2014〕113號文《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》

 

　　項(xiàng)目融資由社會資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)開展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

 

　　理論分析：或有負(fù)債，包括政府為社會資本或項(xiàng)目公司的負(fù)債提供保證、擔(dān)保、保函等形式，盡管不符合擔(dān)保法和擔(dān)保法司法解釋，但現(xiàn)實(shí)中，總是會有金融機(jī)構(gòu)要求政府出具，在貴州等省，已經(jīng)早被叫停和撤函（叫停、撤函之日，金融機(jī)構(gòu)們一篇罵聲，紛紛指責(zé)貴州省財(cái)政廳不守誠信，卻避而不談自己早已經(jīng)違法；有的甚至不知道自己為什么違法）。

 

　　四、判斷項(xiàng)目合作期是否低于10年

 

　　財(cái)政部財(cái)金〔2015〕57號文《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》

 

　　政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。對采用建設(shè)-移交（BT）方式的項(xiàng)目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。

 

　　五、判斷財(cái)政承受能力是否超出10%上限

 

　　財(cái)政部財(cái)金〔2015〕57號文《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》

 

　　示范項(xiàng)目所在地財(cái)政部門要認(rèn)真做好示范項(xiàng)目物有所值定性分析和財(cái)政承受能力論證，有效控制政府支付責(zé)任，合理確定財(cái)政補(bǔ)助金額，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

 

　　六、主體是否合格

 

　　1、財(cái)金〔2014〕113號文《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》

 

　　本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

 

　　2、財(cái)金〔2016〕91號《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目加快推動示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》

 

　　有下列情形之一，不再列為備選項(xiàng)目：

 

　　（一）國有企業(yè)或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的；

 

　　（二）未按國辦發(fā)42號文要求剝離政府性債務(wù)、并承諾不再承擔(dān)融資平臺職能的本地融資平臺公司作為社會資本方的。

 

　　七、判斷前期準(zhǔn)備工作的完備性

 

　　四大前置（意見）：主要標(biāo)志一般有規(guī)劃、土地預(yù)審、環(huán)評、節(jié)能等，某些項(xiàng)目，如支線機(jī)場等，單有這些還不夠，因?yàn)楸仨氁兄醒胲娢蛧鴦?wù)院的批復(fù)。

 

　　三大節(jié)點(diǎn)（事項(xiàng)）：立項(xiàng)（對項(xiàng)目建議書的批復(fù)）、可研報(bào)告（對可行性研究報(bào)告的批復(fù)）、初步設(shè)計(jì)（確定概算數(shù)額）。

 

　　其中，關(guān)于土地方面的特殊規(guī)定：

 

　　財(cái)金〔2016〕91號《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目加快推動示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》

 

　　PPP項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。在實(shí)施建設(shè)用地供應(yīng)時(shí)，不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途和規(guī)劃建設(shè)條件，分別確定各宗地的供應(yīng)方式：

 

　?。ㄒ唬┓稀秳潛苡玫啬夸洝返?，可以劃撥方式供應(yīng)；

 

　?。ǘ┎环稀秳潛苡玫啬夸洝返模沧赓U住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場用地可以作價(jià)出資方式供應(yīng)外，其余土地均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng)，及時(shí)足額收取土地有償使用收入；

 

　　（三）依法需要以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)土地使用權(quán)的宗地或地塊，在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓（出租）合同、開展用地供后監(jiān)管的前提下，可將通過競爭方式確定項(xiàng)目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施。

 

　　PPP項(xiàng)目主體或其他社會資本，除通過規(guī)范的土地市場取得合法土地權(quán)益外，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；PPP項(xiàng)目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。

 

　　八、看《物有所值評價(jià)報(bào)告》和《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》的通過情況

 

　　財(cái)金〔2014〕113號文《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》

 

　　第八條 財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價(jià)工作。定量評價(jià)工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開展。

 

　　定性評價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等。

 

　　定量評價(jià)主要通過對政府和社會資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

 

　　第九條 為確保財(cái)政中長期可持續(xù)性，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。

 

　　通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。

 

　　九、看是否按政府采購相關(guān)規(guī)定選擇社會資本合作方（對于已經(jīng)進(jìn)入到采購階段或執(zhí)行階段的）

 

　　財(cái)金〔2016〕91號《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目加快推動示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》

 

　　已進(jìn)入采購階段或執(zhí)行階段的項(xiàng)目，未按政府采購相關(guān)規(guī)定選擇社會資本合作方的。

 

　　十、是否經(jīng)得起資本金穿透的檢驗(yàn)

 

　　財(cái)政部財(cái)辦金〔2017〕92號文《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》

 

　　不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的。

 

　　十一、無績效考核掛鉤機(jī)制

 

　　財(cái)政部財(cái)辦金〔2017〕92號文《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》

 

　　未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

 

　　十二、是否涉及國家安全或重大公共利益

 

　　財(cái)政部財(cái)辦金〔2017〕92號文《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》

 

　　不適宜采用PPP模式實(shí)施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。

 

　　十三、采購文件中是否設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的

 

　　財(cái)政部財(cái)辦金〔2017〕92號文《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》

 

　　不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的。

 

　　十四、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開

 

　　財(cái)政部財(cái)辦金〔2017〕92號文《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》

 

　　未按規(guī)定進(jìn)行信息公開。包括違反國家有關(guān)法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和知識產(chǎn)權(quán)，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫項(xiàng)目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。

 

　　十五、無任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展、進(jìn)展太慢

 

　　財(cái)政部財(cái)辦金〔2017〕92號文《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》

 

　　不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。包括入庫之日起一年內(nèi)無任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過10%上限的；項(xiàng)目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實(shí)施的。

 

　　十六、“兩評”有瑕疵

 

　　1、財(cái)政部財(cái)辦金〔2017〕92號文《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》

 

　　未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”。包括已進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價(jià)或財(cái)政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購階段但未開展財(cái)政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價(jià)的項(xiàng)目除外）；雖已開展物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但評價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的。

 

　　2、財(cái)金〔2018〕54號《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》

 

　　夯實(shí)項(xiàng)目前期工作。按國家有關(guān)規(guī)定認(rèn)真履行規(guī)劃立項(xiàng)、土地管理、國有資產(chǎn)審批等前期工作程序，規(guī)范開展物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證。不得突破10%紅線新上項(xiàng)目，不得出現(xiàn)“先上車、后補(bǔ)票”、專家意見缺失或造假、測算依據(jù)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)口徑不一致、僅測算單個(gè)項(xiàng)目支出責(zé)任等現(xiàn)象。

 

　　十七、數(shù)據(jù)測算有瑕疵

 

　　財(cái)金〔2018〕54號《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》

 

　　夯實(shí)項(xiàng)目前期工作。按國家有關(guān)規(guī)定認(rèn)真履行規(guī)劃立項(xiàng)、土地管理、國有資產(chǎn)審批等前期工作程序，規(guī)范開展物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證。不得突破10%紅線新上項(xiàng)目，不得出現(xiàn)“先上車、后補(bǔ)票”、專家意見缺失或造假、測算依據(jù)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)口徑不一致、僅測算單個(gè)項(xiàng)目支出責(zé)任等現(xiàn)象。

 

　　十八、運(yùn)營責(zé)任外包

 

　　財(cái)金〔2018〕54號《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》

 

　　杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象。堅(jiān)守合同談判底線，加強(qiáng)合同內(nèi)容審查，落實(shí)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配方案，合同中不得約定由政府方或其指定主體回購社會資本投資本金，不得弱化或免除社會資本的投資建設(shè)運(yùn)營責(zé)任，不得向社會資本承諾最低投資回報(bào)或提供收益差額補(bǔ)足，不得約定將項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會資本方以外的第三方承擔(dān)。

 

　　十九、項(xiàng)目調(diào)整信息與項(xiàng)目庫信息不一致

 

　　財(cái)金〔2018〕54號《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》

 

　　強(qiáng)化示范項(xiàng)目動態(tài)管理。地方各級財(cái)政部門要會同有關(guān)部門加強(qiáng)示范項(xiàng)目動態(tài)管理，確保項(xiàng)目執(zhí)行不走樣。對于項(xiàng)目名稱、實(shí)施機(jī)構(gòu)等非核心條件發(fā)生變更的，應(yīng)及時(shí)向財(cái)政部PPP中心備案；對于項(xiàng)目合作內(nèi)容、總投資、運(yùn)作方式、合作期限等核心邊界條件與入選示范項(xiàng)目時(shí)相比發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時(shí)向財(cái)政部PPP中心申請調(diào)出示范項(xiàng)目名單，并對項(xiàng)目實(shí)施方案，物有所值評價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、采購文件、項(xiàng)目合同等進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整、變更。因項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整、資金落實(shí)不到位等原因，不再繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的，應(yīng)及時(shí)向財(cái)政部PPP中心申請調(diào)出示范項(xiàng)目名單并退出項(xiàng)目庫。

 

　　二十、 國有企業(yè)的特殊規(guī)定

 

　　國務(wù)院國資委《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號文）

 

　　各中央企業(yè)要將源頭管控作為加強(qiáng)PPP業(yè)務(wù)管理的重中之重，細(xì)化PPP項(xiàng)目選擇標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)中選優(yōu)，規(guī)范有序參與市場競爭，有效應(yīng)對項(xiàng)目占用資金規(guī)模大、回報(bào)周期長帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是聚焦主業(yè)。根據(jù)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)特征準(zhǔn)確界定集團(tuán)主業(yè)投資領(lǐng)域，認(rèn)真篩選符合集團(tuán)發(fā)展方向、具備競爭優(yōu)勢的項(xiàng)目。將PPP項(xiàng)目納入企業(yè)年度投資計(jì)劃管理，嚴(yán)控非主業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資。二是堅(jiān)持“事前算贏”原則，在項(xiàng)目決策前充分開展可行性分析，參考本企業(yè)平均投資回報(bào)水平合理設(shè)定PPP投資財(cái)務(wù)管控指標(biāo)，投資回報(bào)率原則上不應(yīng)低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本，嚴(yán)禁開展不具備經(jīng)濟(jì)性的項(xiàng)目，嚴(yán)厲杜絕盲目決策，堅(jiān)決遏制短期行為。三是認(rèn)真評估PPP項(xiàng)目中合作各方的履約能力。在通過財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目中，優(yōu)先選擇發(fā)展改革、財(cái)政等部門入庫項(xiàng)目，不得參與付費(fèi)來源缺乏保障的項(xiàng)目。

 

　　各中央企業(yè)要高度關(guān)注業(yè)務(wù)對企業(yè)財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)平衡的影響，綜合分析本企業(yè)長期盈利能力、償債能力、現(xiàn)金流量和資產(chǎn)負(fù)債狀況等，量力而行，對PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限,防止過度推高杠桿水平。一是納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計(jì)對PPP項(xiàng)目的凈投資(直接或間接投入的股權(quán)和債權(quán)資金、由企業(yè)提供擔(dān)?；蛟鲂诺钠渌Y金之和,減去企業(yè)通過分紅、轉(zhuǎn)讓等收回的資金)原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。二是集團(tuán)要做好內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)隔離，明確相關(guān)子企業(yè)PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限；資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目。三是集團(tuán)應(yīng)加強(qiáng)對非投資金融類子企業(yè)的管控，嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)監(jiān)管政策，不得參與僅為項(xiàng)目提供融資、不參與建設(shè)或運(yùn)營的項(xiàng)目。

 

　　各中央企業(yè)在PPP項(xiàng)目中應(yīng)充分發(fā)揮項(xiàng)目各合作方在融資、建設(shè)、運(yùn)營等方面的比較優(yōu)勢，合理確定股權(quán)比例、融資比例，努力降低綜合融資成本,切實(shí)做好項(xiàng)目運(yùn)營合作安排，實(shí)現(xiàn)合作共贏。一是落實(shí)股權(quán)投資資金來源。各企業(yè)要嚴(yán)格遵守國家重大項(xiàng)目資本金制度，合理控制杠桿比例，做好擬開展PPP項(xiàng)目的自有資金安排,根據(jù)項(xiàng)目需要積報(bào)引入優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同度高的其他非金融投資方,吸引各類股權(quán)類受托管理資金、保險(xiǎn)資金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等參與投資, 多措并舉加大項(xiàng)目資本金投入，但不得通過引入“名股實(shí)債”類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔(dān)本應(yīng)由其他方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。二是優(yōu)化債權(quán)資金安排。積極與各類金融機(jī)構(gòu)建立PPP業(yè)務(wù)合作關(guān)系，爭取長期低成本資金支持，匹配好債務(wù)融資與項(xiàng)目生命周期。三是規(guī)范融資增信。在PPP項(xiàng)目股權(quán)合作中，不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等；項(xiàng)目債務(wù)融資需要增信的，原則上應(yīng)由項(xiàng)目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資擔(dān)保，確需股東擔(dān)保的應(yīng)由各方股東接照出資比例共同擔(dān)保。四是做好運(yùn)營安排，探索多元化的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制。結(jié)合企業(yè)發(fā)展需要，不斷提高PPP項(xiàng)目專業(yè)化運(yùn)營管理能力，對于尚不具備專業(yè)化運(yùn)營管理能力的項(xiàng)目，通過合資合作、引入專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)等措施，確保項(xiàng)目安全高效運(yùn)管。五是積極盤活存量投資，完善退出機(jī)制。根據(jù)自身和項(xiàng)目需要,持續(xù)優(yōu)化資金安排，積極通過出讓項(xiàng)目股份、增資擴(kuò)股、上市融資、資產(chǎn)證券化等多渠道盤活資產(chǎn)、收回資金，實(shí)現(xiàn) PPP業(yè)務(wù)資金平衡和良性循環(huán)。

 

　　各中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則》相關(guān)規(guī)定規(guī)范PPP業(yè)務(wù)會計(jì)核算。一是規(guī)范界定合并范圍。根據(jù)股權(quán)出資比例、合作方投資性質(zhì)、與合作方關(guān)聯(lián)關(guān)系(如合營、擔(dān)保、提供劣后級出資等)，對項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營的參與程度，風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)分擔(dān)機(jī)制，合作協(xié)議或章程約定等，按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則綜合判斷對PPP項(xiàng)目的控制程度，規(guī)范界定合并范圍；對確屬無控制權(quán)的PPP項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)建立單獨(dú)臺賬，動態(tài)監(jiān)控項(xiàng)目的經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)狀況，嚴(yán)防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是足額計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備。定期對PPP項(xiàng)目長期股權(quán)投資、取得的收費(fèi)權(quán)、股東借款等資產(chǎn)進(jìn)行減值測試，重點(diǎn)關(guān)注實(shí)際運(yùn)營情況與項(xiàng)目可研預(yù)期差距較大、合作方付款逾期等減值跡象，及時(shí)足額計(jì)提減值準(zhǔn)備，防范資產(chǎn)價(jià)值不實(shí)。三是規(guī)范核算項(xiàng)目收益。同時(shí)參與PPP項(xiàng)目投資、建設(shè)或運(yùn)營的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)合理劃分和規(guī)范核算各階段收益。（作者簡介：郝春水  高級經(jīng)濟(jì)師  國家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T）